继广东在全省范围内推行“积分制入户”，去年上海也推出了居住证积分管理办法。天津在今明年试行非天津户籍常住人口居住证管理办法，实施积分落户政策。经过多地探索实践，积分落户制度被写入近日国务院正式印发的《进一步加快户籍制度改革的意见》中。积分落户制度，被认为是破解大城市落户难题的现实路径、务实之策。

明确落户城市的规制

根据《进一步加快户籍制度改革的意见》，全面放开建制镇和小城市落户限制；有序放开中等城市(城区人口50万至100万)落户限制；合理确定大城市落户条件；严格控制特大城市(城区人口500万以上)人口规模，建立完善积分落户制度。这次户籍制度改革的一大亮点是，首次明确了落户大城市的规制。

对于积分落户制度，公安部副部长黄明指出，这次《意见》明确特大城市实施积分制，300万至500万人口的大城市统一实行积分制，是对过往各地实践的总结。

近几年，不少城市推出“积分入户”政策，打开了户籍藩篱的“一扇门”，让希望与阳光同时照进来，一些进城务工人员正是通过这样的政策通道真正融入了城市生活。更重要的是，积分制可以给人们提供一个稳定的预期。

相比小城市与中等城市落户，户籍福利更为丰厚的大城市，既是户籍制度改革的重点，也是难点。对此，积分落户制度被认为是一项务实的举措。

中国农业科学院农业经济与发展研究所研究员胡定寰认为，符合条件的人通过得到一定积分，然后可以成为百分百的居民，这样也有一定的限制，不会马上就让大量的人口进来，让城市的发展有一个准备，有个很好的缓冲期。

“户籍制度改革同时要做好城市功能定位。特别是特大城市功能定位不能太多太密，否则就会有大量的就业和由此带来的城市管理困境。”国家行政学院教授褚松燕说。

按照《意见》要求，黄明指出，特大城市要科学定位城市功能，加快产业转型升级，适当疏散经济功能和其他功能，引导人口有出有进，使人口结构更加合理。

日前，广州2014年积分制入户政策出台，这是广州第4年开展积分制入户。记者发现，今年广州积分制入户的积分指标及分值只设有“文化程度”、“技术能力”、“职业资格或职业工种”、“社会服务”、“纳税”5个项目，取消了原来比拼学历、房产、务工企业类别、表彰奖励、捐款等项目，比过去11大项明显减少。

调查发现，已经实施积分落户的城市各有各自的特点。2013年6月，上海颁布了《上海市居住证管理办法》和《上海居住证积分管理试行办法》。居住证积分指标体系由基础指标、加分指标、减分指标和一票否决指标组成。总体来看，年纪越轻、学历越高、专业技术职称和技能等级越高、缴社保年限越长的，总积分越高。

《意见》明确，根据综合承载能力和经济社会发展需要，以具有合法稳定就业和合法稳定住所(含租赁)、参加城镇社会保险年限、连续居住年限等为主要指标，合理设置积分分值。按照总量控制、公开透明、有序办理、公平公正的原则，达到规定分值的流动人口本人及其共同居住生活的配偶、未成年子女、父母等，可以在当地申请登记常住户口。

黄明表示，关于积分落户制度，应该由各个城市根据自身情况来制定。但是，中央的政策作了明确的要求，而且国务院还要召开专题部署会议，进一步提出明确具体的要求，确保做到总量控制、公平公正、公开透明、依法有序地办理落户的问题。

把积分制变成“实惠制”

户籍制度是基础制度，对国家法治和现代治理体系建设具有重要意义。作为指导当前和今后一个时期我国户籍制度改革的纲领性文件，《进一步加快户籍制度改革的意见》在公平规则方面作出了示范。

长期关注迁徙流动的户籍研究专家、中国人民公安大学治安学院教授王太元认为，与现行的审批制相比，积分落户制更合理。几十年来出台的户口迁移政策很多，除专职人员外，其他人一般无法全面掌握、自主选择，其审批过程也就难以公开、无法有效监督。而积分制梳理所有政策形成统一制度而且公开发布，积分条件和标准可以全面掌握、自主抉择，积分管理过程相对公开，利于监督。

积分制要想最大限度发挥正能量，关键还在于具体制度设计上每一个细节之处的公平合理，并且得到严格有效、透明公开的执行和落实。

王太元认为，要实现公平，就必须相对公开。因此，各地的积分制的制定与修订，都应当通过多种形式向公众公布、社会公开。要把积分制变成“实惠制”，也还是一个复杂多变的系统工程。需要依法建立各方面、各环节的严格管理、严密监督的体制、机制。如果积分制与公共服务均等化的各项服务相关联，管理过程就更加复杂，是否达到标准、达到标准后能否享受到相应的服务等等，在公平公正方面都需要有相应的制度安排。