2023年7月21日，国务院常务会议审议通过《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》，这是一项重大民生工程。

改革开放以后，城市化进程大大加快，随着在经济结构中非农产业比重不断提高和人口向城市集中，形成了“城中村”这一特殊现象，有些“城中村”已经嵌入城市之中。“城中村”的形成，其经济因素是城市快速扩展过程中，城市周边的农村地区也在自发进行产业结构调整，由农业向非农产业演进。“城中村”对城市而言，除了居住功能，还集聚了相当多的物流、仓储功能。

“城中村”的存在，缓解了城市高速发展中居住生活空间不足的矛盾，但也带来不少问题。主要是基础设施和公共服务设施短缺，居住环境较差，建筑物安全隐患多，社会管理比较薄弱。由此形成了“城中村”居民生产、生活条件与周边城市地区的居民生产、生活条件有很大落差。“城中村”是城市自身内部发展不平衡的突出表现，尤其在超大城市、特大城市，表现更为突出。推进超大特大城市“城中村”改造，就是要解决城市内部发展不平衡的问题。

改造“城中村”，应基于城市产业结构升级和布局来谋划。“城中村”是由城市产业发展而自由产生的，是与特定条件下城市产业的发展和劳动力的供应相适应的，不同的城市存在差异。在经济转型过程中，城市的活力和可持续发展能力，取决于城市产业结构的调整和升级。而城市产业结构升级必然引起劳动力供应结构的调整。

改造“城中村”，必须与劳动力供应结构调整相结合。不能主观臆想地在“城中村”安排一个什么产业，简单地把“城中村”改造成一个“开发区”。就业问题不能就“城中村”论“城中村”，“城中村”的劳动力是整个城市的劳动力供应源，不能简单地把“城中村”的居住人口安排成“就地就业”。

改造“城中村”，不仅仅是让“城中村”的居住人口迁出去。否则不但会造成经改造的“城中村”居住人口减少，导致该地区的衰落，也会在其他地方形成新的“城中村”，或者引起城市劳动力供应不足。“城中村”的产生，本质上是劳动力要素在起作用，改造“城中村”也必须把劳动力供应和提供充分的就业机会作为整个城市统筹的、重要的考虑因素。

“城中村”与城市其他地区发展不平衡的重要表现是基础设施不足，导致“城中村”居民的生活环境严重落后。改造的重点应该是完善基础设施和公共服务设施，改善“城中村”居民的生活环境。要根据不同的“城中村”基础设施状况，采取拆除新建、整治提升、拆整结合的方式有序推进。

“城中村”改造没有标准方案，要基于不同城市特点推进，因城施策，重要的是要让群众有幸福感、获得感。居住在“城中村”的主要是外来人口，他们的幸福感和获得感，是决定“城中村”改造成功与否的关键。要将城市外来人口的居住、就业、公共服务以及收入的增加一并纳入“城中村”改造来考量，还应当考虑外来人口的居住成本。值得关注的是，居住在“城中村”的劳动力大多从事体力劳动，或在“大厂”打工，他们财富积累也比较少，居住成本是他们在城市里生活重要的制约因素。“城中村”改造不仅要使“城中村”的外观环境换新貌，更要注重居住者的发展需要与心理感受。要努力避免引起居住成本大幅度增加，超过外来人口的支付能力，导致劳动力流失，使新貌装“空房”，徒有其表。

（作者系中国房地产业协会会长）