中共中央、国务院发布的《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（以下简称《意见》），对构建数据基础制度、激活数据要素潜能、做强做优做大数字经济具有重大意义。《意见》系统科学设计了数据基础制度的总体架构、具体机制和政策措施，围绕我国数据基础制度构建的重点、难点、痛点、堵点问题，提出了大量符合数据要素发展特点和规律的任务举措，在数据产权、流通交易、收益分配、安全治理等领域提出了一系列创新性的制度安排。《意见》有利于推进数据要素市场化改革、健全数据要素市场运行机制、完善数据要素交易流转规则、激发数据要素价值，是未来一段时期我国推进数据基础制度建设的指导性文件。

一、构建起数据要素基础制度的框架体系

建立了保障权益、合规使用的数据产权制度。《意见》遵循市场经济产权制度和数据要素特性，界定并充分保护了数据生产、流通、使用过程中各参与方享有的合法权利，明确提出了数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权的数据产权结构性分置运行机制。在明确数据分类分级制度基础上，确立了公共数据、企业数据和个人信息数据的使用原则和使用范围，并根据不同类型数据要素属性分类施策。同时，《数据二十条》着重激励行业数据要素供给，推动基于知情同意或存在法定事由的数据流通使用模式，在更好保障个人、企业和公共利益的同时，充分释放了数据要素价值。

建立了合规高效、场内外结合的数据要素流通和交易制度。《意见》明确提出，建设数据全流程合规与监管规则体系，建设规范高效的数据交易场所，培育数据要素流通和交易服务生态，构建数据要素安全合规有序跨境流通机制。确立了数据流通准入规则、分类分级授权使用规范、要素价格形成机制等，强调了数据采集和接口标准化，鼓励在数据流通安全保障技术、标准和方案等方面进行探索，并提出培育数据流通交易所需的硬件场所和软件生态，推动数据跨境安全有序流通，为数据要素流通交易提供了全方位的制度保障。

建立了体现效率、促进公平的数据要素收益分配制度。《意见》提出了由市场评价贡献、按贡献决定报酬的数据要素收益分配制度，坚持“谁投入、谁贡献、谁受益”原则，着重保护数据要素各参与方的投入产出收益。《意见》明确了更好发挥政府在数据要素收益分配中的调节作用，以及在促进数据收益分配中政府和市场的关系。《意见》以市场评价机制为基础，充分激发数据价值创造和价值实现，释放数据要素活力。同时兼顾公共利益和弱势群体需求，强调了数据价值在维护社会公平、弥补数字鸿沟、促进共同富裕方面的积极作用。

建立了安全可控、弹性包容的数据要素治理制度。《意见》统筹发展与安全，既注重激活数据要素市场价值，也强调守住安全风险的底线，提出了政府、行业、企业分工清晰、责任明确、有机协同的治理制度体系，强调了政府在数据安全和监管方面的责任，明确了企业维护数据市场公平竞争的责任和自律意识，并提出社会各方要积极参与数据要素市场建设，共建市场信用体系、市场良好秩序和数据要素标准体系，为数据要素市场有序、稳定发展提供了制度保障。

二、设计了更好发挥数据要素作用的制度安排

《意见》立足数据要素的发展规律和我国基本国情，结合各地区、各部门、各行业的实践经验，借鉴国际高标准数据要素流通与管理规则，提出了大量创新性突出、可操作性强的制度安排与政策方案。

探索建立数据产权制度。《意见》明确提出，建立数据分类分级确权授权制度。这符合数据要素流通特点与规律，切中数据流通管理要害。针对不同行业、不同领域、不同类型数据采取差异化的管理方式，有助于妥善处理好数据流通与国家数据安全、企业商业数据保密、个人隐私数据保护的关系，有助于在保障数据安全的同时更好推动数据领域对外开放，避免数据治理领域“一刀切”问题。

提出建立数据要素流通和交易制度。《意见》明确提出，构建数据交易制度体系和数据可信流通体系。无论从理论创新还是实践应用的角度看，都是对数据要素流通的重大突破。完善和规范数据流通规则，包括构建数据安全合规有序跨境流通机制，是突破当前数据流通难的重要制度创新。同时，《意见》还提出了统筹构建规范高效的数据交易场所、培育数据要素流通和交易服务生态等配套措施。

明确推进公共数据开放的具体工作机制。《意见》提出，推动各级政府部门、企事业单位加强公共数据的开放共享和统筹授权使用，打破“数据孤岛”。同时，对公共数据的使用方式、使用前提、使用条件以及可使用的范围都提出了明确的意见，有助于盘活公共数据资源，更好服务公共事业和产业发展。

设计数据跨境流动管理的相关制度。《意见》提出，针对跨境电商、跨境支付、供应链管理、服务外包等典型应用场景，探索安全规范的数据跨境流通机制。《意见》立足我国具有领先优势的实践领域，有序推动数据跨境流动，并结合跨境数据分类分级管理机制，在推动数据便利化跨境流动的同时，统筹数据开发利用和数据安全保护。

积极参与国际规则和数字技术标准制定。目前，美欧日等发达国家均在推动不同版本的国际高标准数字规则。《意见》提出，积极参与数据流动、数据安全、认证评估、数字货币等国际规则和数字技术标准制定，对接甚至引领国际高标准数字规则。这些都有助于提升我国数字领域对外开放水平，畅通数据流通的国内国际双循环。

三、聚焦数据制度和数据要素的痛点和堵点

《意见》围绕数据要素产权、定价、流通、交易、使用、分配、治理、安全等方面存在的痛点和堵点问题，积极回应企业和社会关切，提出了有针对性的制度设计，弥补了数据要素基础制度领域的空白。

创新数据产权制度，破解数据交易确权难问题。《意见》提出建立数据产权结构性分置制度，推动数据相关权利结构性分置与有序流通，充分保护数据要素各参与方的合法权益，探索建立公共数据、企业数据、个人数据确权授权机制。破解了因数据产权确权难造成的交易难问题，厘清了数据各参与方权责，保障了各参与方合法权益。

厘清数据流通规则，规避“劣币驱逐良币”现象。《意见》提出完善和规范数据流通制度，规范引导场外交易，培育壮大场内交易，有序发展跨境流通和交易，建立了合规高效、场内外结合的数据要素流通和交易制度。破解了数据流通黑灰色交易制约市场发展的“劣币驱逐良币”现象，疏解了数据流通中的堵点，有利于引导数据要素交易市场高质量发展，使市场主体能够依托规范交易市场最大程度地发挥数据要素价值。

建立兼顾效率与公平的数据分配制度，防止资本在数据领域无序扩张。《意见》提出统筹兼顾效率与公平，发挥市场配置和政府调节“两只手”作用，鼓励中小企业参与数据要素资源配置，防止大型企业利用垄断地位和资本实力挤占中小企业市场，限制“数据垄断”，着力消除数字鸿沟。完善数据要素收益再分配调节机制，让全体人民更好共享数字经济发展成果。

系统设计治理机制，化解数据领域开放与安全之间的冲突。《意见》提出建立安全可控、弹性包容的数据要素治理制度。一方面，坚持改革、开放和创新，积极对接和引领国际高标准数字规则，不断提升数字领域对外开放水平。另一方面，通过构建政府、企业、社会多方协同治理模式，破解开放与安全的二元悖论，推动形成高效、安全、有序的数据流通市场环境。

（作者系中国国际经济交流中心常务副理事长）