2011年，我国城镇化率首次迈过50%的大关。但与此同时，也有专家指出，我国按户籍计算的城镇化率远未达到这个数字。究其原因，这与农民工市民化过程中还面临不少瓶颈问题有关。如何通过制度创新，使其顺利跨过这些坎？应该引起高度关注。

中央经济工作会议提出，城镇化是扩大内需的最大潜力所在，要围绕提高城镇化质量，积极引导城镇化健康发展。促进城镇化健康发展的一项重要任务是有序推进农民工市民化。近年来，中央政府和地方政府对农民工市民化的制度创新高度重视，也做了许多有益的探索，但农民工市民化过程中还面临不少实际问题，制度创新的实际效果并不明显。如何改变这种状况，应该引起高度关注。

分析起来，农民工市民化亟须迈过两道坎。一方面，农民工市民化过程中户籍制度改革与其获取的就业、社会保障等社会福利不匹配。一些地方的农民工虽然取得了城镇户口，但并没有取得与城镇居民相同的权利和待遇，所以其身份也与市民有着很大的区别。另一方面，农民工市民化过程中社会保障尚不健全。农民工的社会保障不仅项目少、水平低，而且社会保险关系难以转移、门槛过高、地区差异显著，其结果必然造成参保意愿低、实际参保率低、退保率高。这样，农民工在城镇就业，却既不能参加城镇社会保障，也逐渐失去土地的社会保障，而农民工社会保障制度又很不完善，这一系列问题成为农民工市民化过程中一个亟须化解的矛盾和挑战。

出现这些问题的原因，既与制度创新进程的快慢有关，也与农民工市民化过程中的地区差异有关，同时也与有些地方的阶段性重点定位不明确有关。破解这些难题和矛盾，还需要从制度源头上找到解决办法。其基本思路应该是：全面、科学、客观地认识城乡二元制度内部诸制度的制度关联和相互依赖关系，统筹兼顾，整体设计，从制度创新的源头上消除冲突的可能性；同时，加强新制度实施中的跟踪和调研，及早发现矛盾和冲突，并及时进行调整，最终实现协调发展。当前，应考虑针对造成农民工市民化过程中矛盾冲突的原因分别选择相应的对策。具体包括：

第一，统筹农民工市民化进程中的目标选择。一是充分发挥政府在改革中的作用，确保制度公正。政府要发挥作为全局利益的代表者、协调者的作用，从全局出发，统筹兼顾各方利益。二是发展农会、工会等组织，提高组织化程度，改变农民和农民工的弱势地位。

第二，协调农民工市民化进程中的快慢冲突。中国的改革是一种渐进式改革。新的改革方案的提出和方案的评估、选择，可能会因认知方面的原因而需要很长的时间。再者，各个过程的转换和衔接单纯靠民间力量和地方政府与组织，可能也需要更长的时间。因此，为了缩短时间间隔，需要政府加强顶层设计，尽快推动各个过程的转换和衔接。

第三，处理好农民工市民化进程中的阶段定位。首先，要根据社会经济发展状况、农民工市民化所面临的主要制度障碍等，明确不同阶段的改革重点。其次，要处理好重点制度的改革与其他制度的关系。此外，要加强阶段性重点制度改革的更替和切换。当社会经济状况发生变化、劳动力转移特别是农民工市民化的任务或阶段发生转换时，制度创新的重点也要随之更替和切换。

第四，减弱农民工市民化进程中的地区差异。一是加强对地区利益差异的协调。这包括通过制度的整体性设计，尽量从制度上协调地区的利益诉求，最终达到地区的基本平衡。二是加强中央政府的统一规划、指导和监督。此外，还要加快欠发达地区经济发展，缩小地区发展不平衡。

（作者单位：国家行政学院经济学教研部）