“投资者是市场之本”已成为广泛共识。日前，中国证监会集中发布了一批与投资者保护密切相关的制度规则，涉及发行监管、交易监管、纠纷调解等，充分体现保护投资者的鲜明导向，进一步维护证券交易秩序和市场公平，保障中小投资者合法权益。

注册制要求加大投保力度

4月12日，国务院印发《关于加强监管防范风险推动资本市场高质量发展的若干意见》，市场称为新“国九条”。作为资本市场长期建设的纲领性文件，新“国九条”提出，投资者保护的制度机制更加完善，投资者合法权益得到更加有效的保护。

“在我们这样一个中小投资者占绝大多数的市场里，保护投资者特别是中小投资者合法权益，是证监会的核心任务，没有之一。”中国证监会主席吴清谈到投资者保护工作时这样表述。

当前，证监会深入贯彻中央金融工作会议精神，全面落实新“国九条”，扎实推动资本市场“1+N”政策措施落地见效。核心内容就是一体推进强监管、防风险、促高质量发展，强本强基、严监严管，加快打造安全、规范、透明、开放、有活力、有韧性的资本市场。“把投资者保护贯穿于资本市场制度建设和监管执法的全流程各方面。”吴清表示，崇尚法治、尊重规则是办好资本市场的基本前提。实现良法善治，必须遵循资本市场一般规律，更要立足中国国情，牢牢把握中小投资者占绝大多数这个最大的市情。这就要求证监会在制度制定修订过程中，充分听取广大投资者特别是中小投资者的意见建议，作出客观公正的专业研判，更加注重制度的公平性，为投资者提供更为实质的公平保护。

当前，A股全面实行股票发行注册制，带来了监管理念、监管体制和监管方式的转型，也给投资者保护工作带来了新挑战。“能否更加有效地保护广大投资者合法权益，进一步形成尊重投资者、敬畏投资者的市场生态，是衡量全面注册制改革成效的关键因素之一。”北京大学法学院教授郭雳表示。多位受访专家表示，投资者保护工作的力度和广度需要进一步扩大。“投资者保护工作涉及链条长、范围广，要把投资者保护理念嵌入发行上市、市场交易、机构监管、稽查执法等资本市场各环节制度安排中，多部门协作织密织牢投资者保护网。”郭雳说。

西南财经大学经济学院教授、政治经济学研究所所长吴垠表示，金融乃国之重器，关乎国运与民生。新“国九条”突出以人民为中心的价值取向。这一价值取向，把中小投资者的金融权益与居民的财富管理需求作为核心要素提出，彰显了资本市场的普惠性，要优先保障大多数中小投资者利益，而不是只为少数大股东服务。

让投资者公平参与市场

持续夯实制度基础，让投资者更加公平地参与到资本市场中，真正享受到经济增长的成果，更好发挥资本市场财富管理功能。这是证监会一系列新政剑之所指。

减持制度是资本市场的一项重要基础性制度。日前，证监会发布《上市公司股东减持股份管理暂行办法》（以下简称《减持管理办法》），被称为A股史上最严、最全面的减持新规，成为资本市场的焦点。针对市场反映的突出问题，《减持管理办法》严格规范大股东减持，有效防范绕道减持，还细化违规责任条款，明确对违规减持可以采取责令购回并向上市公司上缴价差的措施，列举应予处罚的具体情形。

大股东频繁减持现象，长期以来对市场秩序和投资者权益造成重大损害。新规出台旨在更好地平衡投融资两端，顺应广大投资者心声，优化制度建设，加强对投资者权益保护。长城基金高级宏观策略研究员汪立认为，规范大股东特别是控股股东和实际控制人的减持行为，减少其通过减持套利的空间，将督促其专注公司发展和经营，加大对于投资者回报水平的关注度。“不仅保护了投资者特别是中小投资者的权益，也提升了市场的透明度和稳定性，为A股市场创造了一个更加公平和有序的交易环境。”汪立表示。

减持新规是一个缩影。证监会发布10项制度规则涵盖了程序化交易、发行监管、纠纷多元化解等多个方面，以切实保护广大投资者的合法权益。此次发布的10项制度规则，为资本市场投资者筑起了一道坚实的保护屏障。其中，《证券市场程序化交易管理规定（试行）》的出台，对程序化交易行为进行了规范，有利于防范市场风险，维护市场秩序。《监管规则适用指引——发行类第10号》则进一步明确了发行环节的监管要求，为投资者参与证券发行提供了更加清晰的指引。此外，《关于完善证券期货纠纷多元化解机制 深入推进诉源治理的工作方案》等规则的发布，也为化解证券期货纠纷、从源头防范法律风险提供了有力抓手。这一系列制度规则的出台，将进一步强化投资者权益保护，推动资本市场持续健康发展。

投资者保护的新挑战

我国资本市场拥有全球规模最大、交易最活跃的投资者群体。投资者保护力度、涉及面与亿万人切身利益相关。毋庸讳言，在散户化的A股市场，中小投资者在信息、资金、法律意识等方面处于弱势。中小股东存在着行权难、纠纷调解难以及诉讼难的现实困境。

以退市制度为例，新“国九条”明确要求深化退市制度改革，加快形成应退尽退、及时出清的常态化退市格局。深化退市制度改革、建立常态化退市机制成为当前资本市场关注的焦点。

另外，维护社会稳定与保护投资者权益，是退市机制必须迈过去的“门槛”，既要“退得下”，还要“退得稳”。上市公司退市后，主体依然存在，责任还要承担，投资者利益保护不应因退市而改变，要坚决杜绝“金蝉脱壳”一退了之。

新“国九条”提出，健全退市过程中的投资者赔偿救济机制，对重大违法退市负有责任的控股股东、实际控制人、董事、高管等要依法赔偿投资者损失。中国社会科学院法学研究所商法研究室主任陈洁认为，在加大退市力度的同时，中小股东切身利益如何保障，是当前急需解决的问题。

近年来，投资者行权路径不断探索深化，如先行赔付、代表人诉讼等。我国新证券法确立了证券纠纷代表人诉讼制度。代表人诉讼的最大制度功效在于“一人胜诉，众人获赔”，为投资者搭“代表人诉讼便车”打开了方便之门。2021年11月，康美药业特别代表人诉讼一审判决，52037名投资者共获赔约24.59亿元，相关责任人承担巨额连带责任。康美药业案作为我国首例以投资者“默示加入、明示退出”为特色的中国式集体诉讼案，具有里程碑意义。最高人民法院审判委员会副部级专职委员刘贵祥表示，最高法和证监会将共同推动代表人诉讼制度的常态化开展。

先行赔付是我国资本市场强化投资者权益保护的一个特色机制。针对中小投资者获赔难，该制度规定，因欺诈发行、虚假陈述或者其他重大违法行为造成投资者损失的，由相关机构主动担责，先行赔付投资者损失，再向其他责任主体进行追偿。

近年来，我国资本市场的生态有了显著好转，但资本市场的投资者保护工作仍任重道远。我国尚未建立证券罚没款暂缓入国库制度或申请退库制度，或针对证券罚没款项设立用于投资者损害赔偿的专项基金。在采访中，专家建议建立投资者保护专项赔偿基金，要对投资者赔偿问题进行持续研究，推动投资者损害赔偿救济机制不断取得新的进展。

华东政法大学国际金融法律学院教授郑彧认为，我国资本市场投资者权益保护的优势在于监管上的高度重视，尤其将“投资者保护是监管的重中之重”上升到金融服务的“人民性”高度，这种监管努力体现了党和政府对于投资者权益保护的重视。“无论是先行赔付、责令回购，还是普通代表人诉讼、特别代表人诉讼、示范判决等投资者保护措施，都是在通过制度设计保障投资者利益不受损失，为投资者提供成本更低、维权更加便利的方式。”郑彧说。