就业是关系到国计民生的重大课题。“十四五”规划和2035年远景目标纲要将“实现更加充分更高质量就业”作为“十四五”时期经济社会发展主要目标中的一项重要内容，并明确“强化就业优先政策”主要任务。今年《政府工作报告》进一步提出“就业优先政策要提质加力”。

当前，我国就业形势总体上保持基本稳定，但是压力有所加大。从劳动力供给看，“十四五”时期年均需在城镇就业的劳动力数量与“十三五”时期基本持平。随着城镇化提速，每年还会有一定规模的农业剩余劳动力需要实现转移就业。从劳动力需求看，受内外部环境复杂多变影响以及新冠肺炎疫情冲击，一些企业面临生产经营困难，加之技术进步和“机器换人”促进生产方式变革和劳动生产率提高，这些因素都会直接或间接影响劳动力需求。在供给不减的条件下需求转弱，劳动力就业总量压力较大。

在分析总体形势的基础上，以下几方面问题也值得关注。

一是人岗不匹配的结构性矛盾较为突出。这表现为大量劳动者在产业、行业、区域、职业和岗位之间调整，一些地区的摩擦性失业和结构性失业抬头。从产业结构看，高层次人才和技能人才短缺问题突出。传统低端制造业对就业的贡献逐步下降，新增岗位主要集中于生产、生活服务业。企业效益下滑影响劳动者工资增长和福利提升，在劳动者预期不变的条件下，一些劳动条件较差岗位对从业者的吸引力下降，部分企业出现招工难。从区域结构看，受产业调整、生活成本上升等影响，长三角、珠三角等以往对就业增长贡献较大的地区，劳动力需求有所下降。随着产业转移，中西部地区和部分中小城市的劳动力需求明显上升，对就业增长的贡献不断提高。从供给结构看，在新增劳动力供给中，高校毕业生占多数，中高端劳动力比重较大，低端劳动力存在短缺。

二是促进青年群体就业任务艰巨。促进青年群体就业是世界各国面临的共同难题。“十四五”时期，我国高校毕业生规模持续增加。2022年应届高校毕业生规模将达到1076万，规模和增幅均创历史新高。再考虑到往年未就业的高校毕业生和留学归国毕业生等，今年有就业需求的高校毕业生规模更大。然而，市场上适合的岗位数量尚不充足，企业招聘意愿下降，高校毕业生的教育结构、就业观念与市场需求脱节的结构性矛盾依然存在。同时，新生代农民工比重增加，他们对就业岗位有更高要求，对融入城市有更强诉求。总体上看，青年群体的就业压力正在增大。

三是现有政策滞后于新就业形态发展。当前，灵活就业和新就业形态与现有的劳动制度不够适配，相关法律法规不能充分规制新业态的用工管理、工资支付、各方权责等，加强这部分劳动者的权益保障还面临一些挑战。同时，支持新就业形态的政策较少，就业、社保等政策大多以建立劳动关系为前提，难以适应灵活就业的特点，就业补贴政策也难以充分覆盖新就业形态的劳动者。

需要看到，就业不仅是民生问题，也是发展问题。立足新发展阶段，我们要把稳就业、促就业摆在突出位置，在发展目标和政策支持两方面都充分体现就业在宏观政策中的“优先”地位，财政政策、货币政策、产业政策等都应将稳就业、促就业作为重要决策考量。针对就业领域存在的突出问题，应在宏观政策层面综合发力，持续强化就业优先政策，发挥好就业政策与其他宏观经济政策的叠加作用。

第一，坚持把促就业作为优先目标，努力创造更多高质量就业岗位。制定财政、货币、金融、产业等政策时，需充分考虑其对就业的影响，并将就业优先作为政策出台的重要依据和政策效果评价的重要标准。具体来看，需推动战略性新兴产业、先进制造业发展，加强长三角、珠三角等地区的智力密集型、技术密集型产业发展；加快发展服务外包产业和吸纳就业能力强的第三产业及劳动密集型产业，支持各类企业转型升级；实施重大投资项目时应把对就业增长的影响分析、应对预案、后期评估作为必要条件，优先安排具有较好就业增长效应的公共投资。还需妥善安排政策出台的节奏，做好预期管理和风险防控。

第二，优化各类就业支持政策，提升治理效能。通过税收优惠、社会保险补贴、小额担保贷款等方面的扶持性政策，鼓励和支持企业特别是中小微企业更多吸纳就业。通过财税、金融、社保、培训以及岗位补贴、助学贷款代偿等政策，鼓励高校毕业生到城乡基层和中小微企业就业，开发一批基层公共管理和服务领域的岗位。统筹做好农村转移劳动力、退役军人、困难人员等群体的就业工作，有序推动农业转移人口市民化。高度重视并精心做好淘汰落后产能和企业兼并重组过程中的企业职工安置和再就业工作。完善扶持创业的税收优惠、财政补贴、金融支持、工商注册等政策，并推动政策落实，完善创业服务功能。

第三，进一步提高劳动者素质，缓解结构性就业矛盾。推动职业教育高质量发展，深化校企合作、工学结合、顶岗实习，培养应用型和技能型人才；统筹整合培训资源，提升就业创业培训覆盖面、可及性和针对性；开发建立统一的就业创业技能培训管理服务平台，完善相关职业培训科目，增设高新技术工种和稀缺工种的培训课程；继续开展公共就业服务专项活动，实现就业信息全国联网和统一发布，推进人力资源市场建设，加快发展人力资源服务业，加强失业动态监测。

第四，加强政策支持，保障灵活就业劳动者权益。完善新就业形态劳动者权益保障体系。对符合确立劳动关系情形的用工，依法予以规范；对不完全符合的，合理确定企业与劳动者的权利义务；对目前还不符合的，需大力引导企业履行社会责任。要建立适应新业态用工的劳动标准体系及收入形成和增长机制，按时支付劳动报酬；持续推进职业伤害保障试点，优化灵活就业社保补贴政策，支持平台企业加强对新就业形态劳动者的针对性培训；实施全民参保计划，促进灵活就业和新就业形态劳动者参加社会保险，获得更多保障。

（作者系中国宏观经济研究院社会发展研究所研究员）