《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》（以下简称“方案”）是中共中央、国务院着眼未来作出的重大战略。作为我国一项全新的探索，它是“坚守一国之本，善用两制之利，形成两制之和”的生动体现。

深刻认识合作区战略价值

它是新时代“一国两制”的生动实践。在中央的强力支持下，澳门“一国两制”取得了长足发展，成为人均GDP排名居前的小型经济体。在这个过程中，也遇到了一些深层次的矛盾和问题，如产业结构单一，博彩业一枝独大，易受外部环境冲击，年轻人面临“所学非所用”以及住房难等问题。这些问题需要在“一国两制”的前提下探索解决路径。澳门是“一国两制”的模范生，融入国家发展大局的主动性很高，实践证明取得了很好成果。今后如何进一步发展，需要进行制度层面的对接探索。

它是粤港澳大湾区建设的有力支撑。大湾区的战略使命是立体多元的，推动港澳融入国家发展大局是首要战略使命。这种融入是深层次、全方位的，包括经济发展、科创提升、民生福祉、社会建设等方面，目的是实现大湾区从区域共同体到经济共同体再到社会共同体的梯次转变。这需要推动要素在湾区便捷有序流动，涉及规则衔接、资质互认、标准对接、民生协同等问题。这需要在大湾区条件成熟的地方，设置相应平台进行先期实践，总结成功经验后再逐步推广到大湾区其他区域。横琴与澳门一河之隔，具有开展探索的基础条件。同时，大湾区内部发展不平衡不充分问题突出，要实现均衡发展，就要设置一个高端平台来支持区域的高质量发展。对于广东来说，“一核一带一区”框架下的区域发展，也要将珠三角这个核心做大做强，辐射带动粤东西北的发展。而这个核心做大的关键一点，就是设置一个平台来支撑珠江西岸的高质量发展。

它是实现全面制度现代化的现实之需。实现社会主义现代化不仅仅是物质层面的现代化，更应该是制度层面的现代化。我们的主要任务是完善和发展中国特色社会主义制度，为党和国家事业发展、为人民幸福安康、为社会和谐稳定、为国家长治久安提供一整套更完备、更稳定、更管用的制度体系。要完成这一任务，就要构建一种包容性、引领性的制度体系。在合作区进行相关探索，既可以发展和完善中国特色社会主义制度，也可以为“一国两制”的未来走向提供制度示范。

方案创设充分发展空间

方案赋予了充足的改革空间。方案支持用足用好珠海经济特区立法权，允许珠海立足合作区改革创新实践需要，根据授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定，营造充足的改革空间。

方案的核心突破性政策可归纳为“6大自由便利+1套趋同港澳的全新税收政策安排+1套立法保障”。

6大自由便利包括贸易自由便利、投资自由便利、跨境资金流动自由便利、人员进出自由便利、运输自由便利和信息流高度便利流动。

1套趋同港澳的全新税收政策安排的核心是围绕“零关税、低税率”营造趋同港澳的税收环境。一是零关税，全岛封关运作后，对负面清单外的货物和商品，免征进口关税、进口环节增值税和消费税。二是低税率，即“双15%所得税”政策，企业所得税税率从25%降至15%，个人所得税最高边际税率从45%降至15%。三是澳人澳税，对在合作区工作的澳门居民，其个人所得税负超过澳门税负的部分予以免征。

1套立法保障就是由全国人大制定一套立体保障，出台1个合作区管理体制有关决定和1个合作区条例，以法律形式明确合作区各项制度安排，并且支持合作区以清单式申请授权方式，对法律、行政法规等进行N种政策变通。

实现多重制度创新

方案主要内容是一条主线：促进澳门经济适度多元发展。四大定位：一是打造促进澳门经济适度多元的新平台；二是便利澳门居民生活就业的新空间；三是丰富“一国两制”实践的新示范；四是推动粤港澳大湾区建设的新高地。四大任务：着力发展促进澳门经济适度多元的新产业、着力建设便利澳门居民生活就业的新家园、着力构建与澳门一体化高水平开放的新体系、着力健全粤澳共商共建共管共享的新体制。

方案有N个政策突破：在企业所得税、个人所得税、澳人澳税、金融创新、30%加工增值进入内地免征关税、制定合作区市场准入清单措施等都是突破性极大的政策。同时对优化“分线管理”做出特殊安排，即“一线”会最大限度放开货物、物品免税进入合作区，合作区实际上形成“境内关外”，这些都是横琴重大创新政策。

民商事法律可选择适用。方案提出，“逐步构建民商事规则衔接澳门、接轨国际的制度体系。”这意味着，在法律的强制性领域，比如涉及国家安全、刑事司法、社会治安、生物安全等领域，将适用内地法律体系，体现国家主体法律特性。而涉及平等主体间的民商事活动，则可能采用灵活的制度安排。衔接澳门、接轨国际的制度体系，将最大程度地尊重当事人的意思表示。合作区内因应法律属性不同而采用不同的法律制度，是重大的制度创新，体现了最大限度尊重当事人法律习惯的法治思想。

治理机制实现重大突破。方案设计的共商共建共管共享新体制，为推进跨区域协调发展提供了新思路。它有效解决了主体平等性、参与可行性、过程透明性和权益公平性等问题，调动了澳门参与建设的积极性。合作区机构设置包括合作区管委会、执行委员会、省派出机构三个机构的基本框架。合作区管委会是领导机制，执行委员会执行管委会的政策和决定。省派出机构履行好属地管理职能。三个机构相互补台、互为支撑，有效保障合作区的平顺发展。

（作者系中国国际经济交流中心产业规划部部长、研究员）