前不久召开的中共中央政治局会议提出，积极的财政政策要提升政策效能，兜牢基层“三保”底线，合理把握预算内投资和地方政府债券发行进度，推动今年底明年初形成实物工作量。笔者以为，面对错综复杂的国内外经济形势，积极财政政策应发挥“更加积极有为”的要义，把资金花到紧要处，更好发挥地方政府专项债的投资拉动和撬动作用。

作为“开前门”主渠道和积极财政政策的重要抓手，专项债券有力弥补了地方的财政短板，改善了地方公共服务、促进了经济社会发展，并有效缓释了系统风险。但值得关注的是，近年来部分地方“资金项目、实物工作量等形成缓慢”现象较为突出，制约了政策效能的发挥。

从近期多地审计报告可以发现，一些地方存在专项债资金闲置、违规使用等问题。部分地方为抢债券规模而仓促发行，导致项目无法开工，或进度缓慢，或“翻烧饼”式变更，甚至实施不下去。此外，一些地方政府“扎堆”涌向专项债，对部分可以市场化运作的项目产生了“挤出”效应。究其原因，既有地方政府分工协调不畅、前期工作不实等问题，也存在基建程序繁杂、施工条件变化等客观原因，还存在基层政府自主权和能动性不足等因素。因而，应进一步优化政策和规则，因地制宜聚焦当地重点领域加力提效，形成更有效的投资拉动和放大效果。

赋予地方更多自主权，动态构建高质量项目库。通常来说，相对长期且稳定的政策预期，有助于改善地方以往投入不足或盲目投入等问题。首先，应进一步加强政府部门间的协作，尤其是授予基层政府在依法依规前提下更多的项目遴选、债券发行等方面的发言权或决策权。其次，形成债券资金用途调整的常态化和简约化机制。允许地方结合项目重大变化，依规自主、快捷调整资金用途，避免资金沉淀和低效使用。最后，依据“资金跟着项目走”原则，借助信息化平台和大数据，持续、滚动开展项目储备、遴选或审核工作。

科学决策、优化资金投向，扎实推进前期工作。项目的科学决策和前期工作质量是债券最终绩效的关键所在。一是结合当地民生需要和发展需求，优先将资金投向供需共同受益、乘数效应大的“短板、弱项”领域。加强科学谋划，既要聚集惠民生领域，解决群众急事难事，又要兼顾投向夯实基础、增后劲、调结构项目。同时，要确保债券资金用在“刀刃”上、防范债务风险累积，尤其是不得超标、过度超前投项目，也不得为招商引资配套进行盲目举债，更不能搞形象工程、面子工程。二是做深、做细、做实项目前期工作，全过程统筹考虑各环节。压实行业主管部门和项目单位责任，提前推进项目谋划和入库工作，加快办理用地、规划、环评、拆迁、施工等手续，优选前期工作充分、手续完备且质量高的项目。

优化债券发行和支出进度，高效形成实物工作量。统筹跨年度的债券额度分配、发行、支出等政策，有助于平滑投资和提高投资效率。一是结合宏观政策跨周期调节方向，合理确定发行节奏和方式，有序形成实物投资。为避免简单“打包”和“扎堆”发行，地方政府可结合项目审批手续、项目优先次序、施工进度，择机采取单一项目发行、多种承销等方式。二是推动资金早拨付、早使用、早见效，原则上要求债券资金不得用于经常性支出。鼓励各地通过调度库款周转方式，提前启动对预算已安排的债券资金项目，待债券发行后及时回补库款。三是实行穿透式、全过程监控，层层压实责任，既要防止债券资金滞留国库或沉淀在项目单位，又要确保合规支付、保障建设质量，及时足额形成实物工作量。

发挥引导和杠杆作用，形成多元资金撬动合力。在清晰界定资产、收益、权责前提下，鼓励专项债与其他市场化融资有机结合，更好地发挥专项债资金的撬动、放大作用。

（作者系中国社会科学院大学经济学院教授）