中央经济工作会议提出，推进农村改革和乡村建设。承包土地的经营权抵押融资改革是农村改革的一项重要内容，是落实农民土地用益物权，赋予农民更多财产权利，有效盘活农村资源资产的创新举措，也是“三权分置”改革背景下促进农村土地与金融融合发展的有益尝试。为探索改革的有效路径和模式，2015年底，全国人大常委会授权国务院在232个县（市、区）开展承包土地的经营权抵押贷款试点。

近期，笔者对部分试点地区开展调研发现，各地在激活农村承包土地经营权过程中因地制宜开展了很多探索，创新了模式，取得了成效。但是，一些试点地区也遇到了诸如经营权界定难、评估难、处置难等问题。具体而言，一是，利用承包地经营权抵押的多为规模经营主体，普通农户抵押意愿较低、动力不足。二是，承包地抵押贷款发展较快的地区，多是土地流转集中程度较高的地区，也是贷款风险高发区。三是，经营权没有发挥实质性的抵押功能，银行大多采取“政银合作”“银企合作”等方式分散风险，不少基层政府分担抵押贷款风险的动力不足。

实践中，山东省武城县针对不同融资主体的贷款需求，探索设计了经营权直接抵押贷款、反担保贷款、“农地抵押+其他产权担保”贷款、他人土地经营权担保贷款、省农担担保贷款等5种农地抵押贷款模式。针对不同贷款模式，当地配套建立了贷款风险补偿、融资担保、保险增信等抵押贷款风险分担缓释机制。由政府出资1000万元设立风险补偿金，对土地经营权抵押贷款出现损失的，按贷款30%比例、单笔最高80万元对银行进行补偿，调动了银行放贷积极性。县政府和试点银行与省农业融资担保公司签订合作协议，由省农担公司为农地抵押融资提供担保增信，增强了风险防控能力。

因此，要进一步调整优化操作办法，让改革释放更大的制度和发展红利，让农民群众在改革中得益受惠。

一是推动农地确权成果有效利用。农地产权制度是农村土地经营权实现流转、抵押等财产功能的基础性制度。在完成土地确权明晰农户承包地产权基础上，通过规范土地流转行为，明晰流转农地的经营权，让农户放心流转土地，帮助流转主体形成稳定预期，激发了土地要素活力。借鉴试点经验，一方面要推进承包地确权成果有效应用，完善土地流转配套服务，规范流转合同文本，合理制定指导价格，激发土地经营权价值和效能。另一方面，要推进农地确权数据库建设，搭建信息共享平台，为各类主体提供权证管理、信息咨询、合同鉴证、抵押担保等服务。

二是建立灵活的抵押物处置机制。农地抵押融资的难点在抵押物处置上，以农村土地经营权为标的的抵押物处置往往面临着经营权流转对象受限的客观制度约束。实践中，一些地方通过在新型农业经营主体中选择经营状况好、信誉度高的优质主体，优先给予涉农项目扶持和金融扶持等优惠政策，打造土地经营权抵押贷款风险防范“项目池”，建立为承接抵押土地经营权提供储备的项目库，有效解决了抵押物处置中“土地有人用”“租金有人缴”以及“银行贷款有人还”的问题，为同类改革提供了重要参考。

三是构建有效的抵押贷款风险防范机制。有效的风险防范机制是农地抵押改革顺利推进的保障。通过政府出资设立土地经营权抵押贷款风险补偿金，当出现贷款风险时，按规定程序对农户租金和银行贷款损失进行补偿，构筑了抵押贷款风险补偿机制，并通过和抵押物处置机制配合使用，有效降低了农户和新型经营主体的贷款风险，调动了金融机构和经营主体的积极性。探索通过与融资担保机构和保险机构合作，为抵押贷款提供担保和保险增信服务，很大程度上缓释了贷款风险。

（作者系农业农村部农村经济研究中心改革试验研究室副主任）