最近，一段日本国会的视频在社交媒体上火了。视频中，日本国会众议院在会后举行防灾演练，议长和议员们纷纷拿出座位底下的折叠式安全帽，组装并戴好，现场一片欢乐，不时爆发出阵阵笑声。这段“反差萌”的视频背后，是日本政府对防灾减灾的不断探索。

日本是地震、火山、台风、海啸等自然灾害多发国家。1995年阪神大地震造成6434人死亡，4.37万人受伤，25.6万户房屋损坏；2011年东日本大地震15897人死亡，目前仍有约5.2万人在外避难，海啸引发的福岛核电站事故，成为世界上最严重的核电事故之一。此外，台风每年过境20次左右，暴雨引发的洪水、塌方、泥石流等给生产生活造成了重大损失。

日本在总结教训的基础上形成了一套比较完备的防灾救灾体系，将法律和行政体制结合起来应对灾害，在减灾的同时重视灾后恢复重建。同时，自然灾害导致的死亡人数从20世纪50年代之前每年数千人下降到80年代之后每年数百人以下。

为健全防灾体制，日本从预防、应急、恢复和重建等各环节制定了较完善的法律体系，明确了中央政府及地方公共团体等的权限责任。1947年，日本制定了首部《灾害救助法》，1961年出台了《灾害对策基本法》，1962年制定了《严重灾害特别财政援助法》，1978年制定了《大规模地震对策特别措施法》，1998年制定了《受灾者生活重建支援法》，1999年制定了《原子能灾害对策特别措施法》。目前，各类相关法律已有22部，并且不断进一步修订和完善，保证了长期有效的防灾救灾体制。日本灾害对策基本法的主要内容包括：明确防灾责任主体、防灾组织体系防灾计划、防灾行动、防灾应急对策、灾后重建、财政金融措施、灾害紧急状态管理等。

在行政层面，日本政府制定了中央政府、都道府县地方政府及市町村自治体三级应急机制，以保障防灾、救灾行动的高效运转。中央政府设有中央防灾会议，首相亲自主持，指定有关行政机构和日本央行、日本红十字会、NHK广播电视台等独立行政法人，以及电力公司、煤气公司、电话运营商等多家公共事业机构参加，以推动计划落实。气象、消防等部门及时发布灾害预警，学校、公民会馆等设施设定为救灾避难中心。

阪神大地震后，日本政府吸取教训，强化了对大规模灾害及重大事故紧急事态的危机管理能力，通过设立内阁危机管理官以及创设内阁信息收集中心，强化内阁官房的体制，内阁府承担了协助首相、官房长官的主要任务。

日本政府特别重视对经济损失的评估，据此实施重大自然灾害特别财政援助制度。今年10月12日发生的第19号台风造成90人死亡，8.79万栋房屋被毁，298条河流泛滥，日本关东及东北地区约2.5万公顷面积被淹没，是1980年以来造成损失最大的台风灾害。截至2019年11月11日，估测农林水产损失2511亿日元，中小企业损失4767亿日元，为3·11大地震以来最严重的损失。

根据“受灾者生活再建支援法”，房屋全毁或大规模半毁以上者，国家补助重建费用300万日元。日前，全日本都道府县知事会议要求中央政府进一步扩大补助范围，将部分受损房屋也纳入补助范围，同时向各避难设施提供食品及防寒物资，对因铁路线损坏改为汽车运输的客运公司提供经费补助。

日本政府新的援助政策还包括，向受损严重的农业组织全额补偿损失，每个组织最高限额5亿日元。对农用大棚农业机械的修复购置费用，国家补贴30%。此外，为促进旅游业尽快恢复，政府在一定期限内对访问灾区的游客提供住宿补助。

灾害垃圾处理，是恢复重建的重要一步。去年，西日本暴雨时产生废旧房屋泥沙等各种垃圾200万吨，今年台风灾害产生的垃圾更多。日本政府决定，对受灾房屋、家具家电等灾害垃圾，由全国各地的市政村、地方自治体负责处理，费用国家全额补助。此外，农作物垃圾处理国家也将适当补助。今年台风时正值农作物收获季节，大量苹果、柿子等水果及水稻被毁，农业用大棚、农业机械等受损。日本政府决定设立新的援助制度，农业垃圾处理费用的90%由国库负担，并为农户提供一定额度的垃圾运输费。

此外，日本政府也非常重视制度的“人性化”调整。在日本福岛县、宫城县台风受灾人员中，有52%的人曾经在3·11大地震中受灾，重建生产、生活的资金贷款可能形成多重负债，堪称“二次灾害”。日本政府决定对因自然灾害无力偿还贷款者，在一定条件下减免债务，让受灾民众手头留有基本生产生活经费，同时不被列入黑名单，便于他们二次借贷。

眼下，提高灾害预测准确性是日本防灾的新课题。有专家指出，日本虽然建立了基本完善的防灾救灾体制，但难以应对更大自然灾害。据预测，未来30年内南海海槽大地震发生概率达到80%，最大震级可达里氏9级，预计死亡人数超过23万人。如何进一步完善救灾法律体系和行政制度并提高国家救灾的财政能力是日本政府今后面临的更大课题。