日前，中国银监会组织起草了《商业银行股权管理暂行办法（征求意见稿）》，建立健全了从股东、商业银行到监管部门的“三位一体”的穿透监管框架。

“银行股权（股东）管理是银监会今年初‘监管补短板’中所提到的重点工作之一，也是三套利整改中关联套利整治的主要内容。《办法》是这些监管政策的延续和制度化。”国家金融与发展实验室银行研究中心主任曾刚说。

“三位一体”构建穿透式监管

当前，银行业金融机构快速发展，社会资本发起设立、参股或收购银行业金融机构的积极性不断提高。但一些乱象也随之发生，包括违反规定未经批准持有银行股权、入股资金来源不符合自有资金要求、商业银行股权结构不清晰不透明，以及滥用股东权利损害银行利益等。

此外，目前涉及商业银行股东资质审查、信息管理的行为监管的相关法律法规较为分散，穿透性规定不够明确，关联交易等相关制度未能覆盖新型交易类型，对利益输送行为缺乏有效限制措施。“正是在上述背景下，《办法》强化了银行股东资格管理，严格‘一参一控’以及入股审批等要求，并强调穿透，杜绝变相代持股，严格关联交易。”曾刚说。

针对“三位一体”的穿透监管框架，银监会有关负责人介绍，《办法》要求主要股东应向商业银行和监管部门逐层说明股权结构直至实际控制人、最终受益人，以及与其他股东的关联关系或一致行动人关系；存在虚假陈述、隐瞒的股东将可能被限制股东权利。

在商业银行方面，要求其加强对股东资质的审查，应对主要股东及其控股股东、实际控制人、关联方、一致行动人、最终受益人信息实行核实并掌握其变动情况；未履行穿透审查职责的，要承担相应的法律责任。

在监管部门方面，要求将股东及其关联方、一致行动人的持股比例合并计算；监管部门有权通过延伸调查权等手段对股东的关联方、一致行动人、实际控制人及最终受益人实施认定；对隐瞒不报或提供虚假材料的股东，有权采取监管措施，限制相关股东权利。

有利股东结构平稳变化

《办法》规定，投资人及其关联方、一致行动人单独或合并拟首次持有或累计增持商业银行股份总额5%以上的，应当事先报银监会或其派出机构核准。同时，《办法》规定持股不足5%但成为前十大股东的，以及持股超过1%不足5%的其他股东均需要事后报备。

业内人士表示，与以往相比，《办法》细化持股5%以下的大股东信息上报，同时对持股超5%的股东更强调事前审批。“过去在二级市场增持银行股时，事前审批制度并没有严格执行。《办法》针对证券市场特别提出行政许可批复有效期为6个月。”华泰证券分析师沈娟表示，《办法》将一定程度上减少银行股东“野蛮人”的出现，有利于股东结构的平稳变化。

与此同时，《办法》规定同一投资人及其关联方、一致行动人作为主要股东入股商业银行的数量不得超过2家，或控制商业银行的数量不得超过1家。沈娟表示，这是对《中国银监会办公厅关于加强中小商业银行主要股东资格审核的通知》要求的重申。

“结合近期监管吹风将放开外资股东对银行的持股上限，如果要求内外一致，《办法》或许意味着内资股东20%持股上限比例的放松。但具体执行情况仍有待观察。”沈娟说。

对金融产品入股作出规定

《办法》对基金、保险资管计划等金融产品是否可入股商业银行也作出了明确规定。

具体来看，基金、保险资管计划、信托计划等金融产品可以在证券市场通过公开交易购买商业银行股份，但是受同一控制人控制的金融产品合计持有一家商业银行股份比例不得超过5%。此外，商业银行主要股东不得以其控制的金融产品同时持有同一商业银行股份。

近年来，资管产品创新众多，但对于保险机构通过资管产品、保险类的集合产品投资银行股权，如何认定其股东性质，以及如何行使股东权利等都是监管难点。“对资管产品投资，借鉴国际经验，设定了5%的上限，在拓宽银行资本补充渠道的同时，对可能出现的负面影响作出限制。”曾刚说。

一位券商分析人士称，总体上政策导向是稳中求进，预计对已有以金融产品出资的股东影响相对可控。