编者按 在不久前美国华盛顿举行的国际货币基金组织(IMF)和世界银行2013年年会上，与会者对如何应对全球经济新风险和新挑战进行了讨论。讨论的重点之一，是国际货币体系改革、控制潜在不稳定的资本流动。关注点在于如何推动国际经济机构，特别是IMF治理改革的落实，使全球经济力量分布的变化在国际经济机构中得到体现。

国际资本流动管理规则亟需改善

熊爱宗

在目前的全球资本流动格局中，发达经济体起到了决定性和主导性作用，其经济政策和经济形势变化，往往成为诱发国际资本大幅流动的重要因素。因此要改善现有的国际资本流动管理规则，加强国际间的政策合作与协调

金融危机加剧国际资本流动

国际金融危机爆发之后，国际资本流动日益动荡，这在很大程度上与发达经济体经济走势和经济政策有关。危机爆发后，发达经济体经济一度陷于停滞甚至是负增长，这造成一段时期内，国际资本大量涌入遭受危机冲击较小的新兴市场经济体。与此同时，主要发达经济体在危机之后先后实施量化宽松政策，引发全球流动性泛滥，为国际资本流动提供了充足的“源泉”。近期，随着发达经济体经济状况有所好转，以及美国量化宽松政策退出的不确定性增加，国际资本市场再度陷入动荡。

国际资本流动加剧为新兴市场带来极大的挑战。当面临国际资本大幅流入时，新兴市场往往会遭遇货币大幅升值、资产价格泡沫、经济过热等风险，而当国际资本流入“骤停”甚至大幅流出时，新兴市场往往会遭遇完全相反的境遇，货币贬值、资产价格泡沫破裂，新兴市场国家被迫进行干预，甚至引发货币危机乃至经济危机。从今年5月开始，受美联储量化宽松政策退出预期影响，部分新兴市场经济体出现资本大幅流出现象，受其影响，印度尼西亚、印度、巴西等国经济运行风险明显加大。

国际社会呼吁建立管理规则

面对国际资本无序大幅流动，国际社会一直呼吁建立一个全球性的国际资本流动管理规则，以加强对于国际资本流动的管理。2009年4月20国集团伦敦峰会上，巴西即主张建立新型国际资本流动调整机制，以降低新兴经济体遭受国际金融危机的冲击。2010年11月20国集团首尔峰会上，跨境资本流动管理成为主题之一。2011年的戛纳峰会上，20国集团领导人承诺对资本流动进行监管。

国际货币基金组织在国际资本流动管理中发挥着重要作用，其对待国际资本流动的态度也发生了变化。国际金融危机爆发后，国际货币基金组织意识到由于缺少一个管理和监督国际资本流动的全球框架，资本流动正为全球经济稳定带来严峻的挑战。因此，一改此前极力推动资本账户自由化的态度。2011年1月，国际货币基金组织董事会在对一篇关于资本流动的论文讨论后，认为动荡的资本流动在目前金融危机中起到了关键作用，因此，有必要加强国际资本流动管理的作用。为此，国际货币基金组织将建立资本流动的政策指南，以对资本流动的影响作出判断，并决定在什么情形下使用何种政策进行应对，同时呼吁各国政府加强国际协调合作，以确保国际金融体系的稳定。

应对资本流动的不同之策

对国际资本流动进行管理，并不是简单的施加资本管制，国际货币基金组织强调利用多种政策组合进行管理，资本管制只是其中可供选择的工具之一，除其之外，宏观经济政策、审慎监管政策也是重要的应对工具，它们共同构成了基金组织资本流动管理的政策操作框架。

国际货币基金组织建议根据资本流入的不同渠道进行针对性的管理。第一，当资本流入是通过宏观经济渠道影响一国经济时，应考虑通过宏观经济政策操作来降低资本流入的影响。例如当资本流入对本国货币形成升值压力时，如果本币正好处于币值低估状态，那么可以通过允许本币升值来应对资本流入。而如果宏观经济政策的实施将影响本国经济的稳定与发展，则可考虑通过资本管制限制资本流入。

第二，当资本流入通过金融渠道影响本国经济和金融稳定时，应首先考虑通过宏观审慎监管政策来应对资本流动。例如当本国居民通过银行体系借入过多外币资本从而对本国经济产生负面影响时，应考虑通过加强对本国银行体系的审慎监管来防范资本流入风险。如果宏观审慎监管政策难以发挥作用，则可考虑实施资本管制措施。

因此，国际货币基金组织对于资本流动管理的整体原则是，根据资本流入的影响渠道不同，首先采取各个渠道内的政策应对，只有当渠道内政策无效或会对本国经济产生不利影响时，才可以考虑使用资本管制措施。

加强国际间的政策合作协调

国际货币基金组织在10月份最新公布的《世界经济展望》报告中称，从历史上看，在国际资本大幅波动的情况下，新兴经济体往往更容易遭到破坏性的影响。因此，新兴经济体在面对资本大幅流动时，进行了一些资本流动管理的实践。这包括外汇市场干预、利率调整等宏观经济政策措施、审慎性监管措施以及资本管制，其中资本管制仍是应用最为广泛的政策。例如，针对资本流入，巴西在2009年10月开始对外国资本征收2%的金融交易税，并在随后将其提高至6%。2013年6月，为应对资本大举流出，巴西政府宣布取消对非居民在巴西国内定息投资征收的金融交易税。

目前，美国量化宽松政策退出面临着较大的不确定性，新兴市场内部经济运行风险也有所增加，新兴市场面临的跨境资本流动形势异常严峻。在这种情况下，新兴市场可参考基金组织提出的资本流动管理工具包，根据国内外经济金融形势发展，合理运用宏观经济政策、审慎监管措施和资本管制措施应对资本跨境流动。

然而，这一管理规则有待进一步完善。首先，资本流动管理规则应同时覆盖资本流出国和资本流入国。目前国际货币基金组织提出的管理工具与管理原则主要是针对资本流入国，而对于资本流出国则涉及较少。而实际上后者可能更为重要。因为一些资本流出国如美国等国际货币发行国以及一些重要国际金融中心，其在全球流动性供给中发挥着重要作用，已经成为国际资本大幅流动重要的推动因素。

其次，资本流动管理工具不应施加严格的使用次序。国际货币基金组织为资本流动管理的3个政策工具施加了严格的使用次序，其强调资本管制只是最后防御措施，只有在其他政策穷尽时，资本管制才可以使用。但在实践中，很难对政策的均衡状态作出准确界定，严格的实施次序无疑加大了政策操作的难度，削弱了各国应对资本流动的能力。因此，政策工具组合不应该成为一国政策实行的限制，各国应享有充分的政策自主性和灵活性。实际上，国际货币基金组织自己也承认，目前并没有普遍适用的管理资本流动的全球规则，因此在工具选择上，各国应根据自身实际情况来选择最为合适的政策。

加强国际间的政策合作与协调包括多个方面，如新兴市场应督促美国等发达经济体实行更加负责的货币政策，从根源上遏制全球流动性的无序扩张，降低资本跨境流动的规模。在资本流动管理规则上也应加强各国协调，避免由于政策的不一致性加剧国际资本无序流动。

（作者单位：中国社科院世界经济与政治研究所）