党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确指出，“建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营”。随着《决定》的贯彻落实，我国许多农村出现了以土地股份合作社和土地合作社、土地信用合作社等各种土地流转的新形式。

《决定》要求在土地流转过程中要坚持农户自愿的原则，确保农户在流转中的主体地位。换句话说，土地流转的主体是农民，土地流不流转，怎么流转，农民说了算，农民觉得好就好，农民觉得不好就不好，土地流转中不得损害农民土地承包权益。

权利界定是土地产权交易的前提，也是权利人获得利益的前提，只有依法确立和保障农民土地物权，农民才有可能拥有土地流转过程中的决定权和收益权，才能有效地防止违背农民意愿的土地流转行为的发生，农民的合法利益才能得到真正保障。

2010年中央提出用3年的时间把农村集体土地所有权证确认到每个具有所有权的农民集体经济组织。确权的重要目的是强化农民对土地的权利。加快推进农村集体土地确权登记发证可以有效确立农民集体、农民与土地长期稳定产权关系，进而通过深化改革，还权赋能，从根本上保障农民的土地权益。农民对土地的权利增强了，意味着由农民自己来决定土地的流转。

目前我国农村的发展状况也需要赋予农民以承包经营权流转的权利。比如，不少农民长年外出经商、打工，甚至在城镇定居，成为新市民。如果他们享有对承包经营土地的充分流转权利，就可以使土地转移到继续从事农业生产的农户手中，从而实现承包者利益最大化及土地资源的有效利用。

在土地流转的过程中，地方政府不能利用强迫命令或者行政干预的手段阻碍或者强制农民流转土地承包经营权。土地流转的主要目的是为了实现土地的规模经营，发展现代农业。有的地方政府没有充分考虑到农民的权益，片面奔向规模经营的目标，侵犯了农民的合法权利。土地流转过程中，应避免以实现土地的规模经营的目的，而忽视对农民的合法权利的维护。

在很多地方土地流转中发挥主导作用的是村集体或地方政府。例如，在一些地方土地流转是由村委会或基层政府组织进行的，有些地方甚至是收回了农民的承包地，再由政府出面组织成立相应的土地流转中心，最后将土地转包。这些地方的做法，农民基本被排斥出了土地流转的活动，最后可能导致这部分农民无法获取到相应的利益。

在土地流转中保障农民的主体地位，一定要明确政府的职能，避免政府角色定位不明确、不到位，以至于行为的“错位”、“越位”、“缺位”。首先，政府应该是一个服务者。土地流转过程中，由于农村社会的相对封闭性，对土地流转的相关法律知识、相关程序的了解以及信息接收程度等等都不全面。需要地方政府发挥其服务功能，加强公共基础设施建设，拓宽公共服务覆盖面，为土地流转市场的完善提供公共服务和各种公共信息。其次，政府是一个调控者。应本着“谁用地谁交易”的原则，让市场规则去调整交易双方的权利义务关系，对农村土地流转不能采取“放任主义”，要加强对农村土地市场的宏观调控。再次，政府是一个中介者。政府不能作为农村土地产权代表者的身份直接介入农村土地流转市场直接获取利益。

在广大农村社会保障制度还没有健全的情况下，在未来很长一段时间，土地仍是广大农民安身立命的基础。集约化、规模化经营是一个渐进的过程，也是一个长期的过程。随着工资性收入等在农民收入结构中比重不断提高，农民对土地依赖会不断减少，土地流转会逐步增多。农村土地流转过程中，地方政府和中介组织的影响是外部变量，农民的主体作用是内生存量，只有二者的有机结合，团结协作，整合资源，才能释放土地流转的功效，实现于国于民都有利的结果。

（作者系大同市农村集体经济经营管理站站长、高级农经师）