党的十八大以来，我国农村经济社会快速发展，农村社会保障制度逐步健全，养老服务投入明显增加，基础设施和老年友善环境建设有了长足进步。但由于人口老龄化“城乡倒挂”、农民支付能力不足以及农村养老服务的可达性较差等原因，农村养老服务一直是民生保障领域“短板中的短板”。

农村老年人收入水平普遍较低，缺乏稳定的经济来源。老年人贫困是发达国家和发展中国家普遍存在的现象。随着增龄因素影响，农村高龄、独居、空巢、失能老人对长期照护、医养结合养老服务需求增加，这将加大农村老年群体的经济负担，应高度关注老年人特别是欠发达农村地区的孤寡、身体残疾等特殊老年人的经济状况。

农村居家养老服务供需结构性矛盾凸显。近年来，农村养老机构的设施条件、安全保障、服务水平逐步提高，形成一定示范带动效应。然而，鉴于传统的文化观念和生活习惯，大多数农民会选择就近、居家养老的方式，农村老年人日益增长的多样化居家养老服务需求与居家养老服务资源供给不足之间的矛盾日渐加剧。

政府投入多、社会投入不足的结构性矛盾加深。农村养老服务机构普遍面临资本金不足、后续投入乏力、投入意愿不高的现象，持续经营面临较大压力。总体上看，我国农村养老主要依靠财政投入，慈善公益等社会资本投入和城市资源下乡较少，政府投资对社会资本的牵引和拉动作用不强。

因此，加快补齐农村养老服务短板要从基层社会治理改革的整体性视角来思考。农村养老服务要实现从无到有、从有到优，关键要把农民组织起来、把资源组织起来、把供需有效对接起来。发挥老年人在内的全体农民主体作用，完善动员机制、组织机制和激励约束机制。

一要以发展特色乡村经济为牵引，提高农村老年人收入。通过政府引导，创造更多适合老年人的就业岗位、增加老年人及其家庭收入。例如，浙江省持续推进共同富裕示范区建设，大力发展农村产业，激发村集体经济组织活力，培养具有当地特色的乡镇企业，为有就业意愿的老年人提供就业机会、增加收入。福建省莆田市创新银发脱贫人口公益性岗位安置模式，为60周岁至70周岁的男性、50周岁至65周岁的女性脱贫人口提供公益性岗位，从事垃圾分类、看山护林、公厕清扫等工作，实现就近安置就业，让农村老年人在“老有所为”中实现“老有所养”。

二要以健全多元投入机制为牵引，激发农村养老服务的内生动力。进一步推进农村养老服务“放管服”改革，放开养老服务市场。陕西省渭南市创新养老产业发展模式，鼓励农村土地流转，促进农村土地集约化经营，依托秦岭和渭河平原独特的自然资源、关中文化资源发展康养旅居和特色农业，吸引劳动力回流。一方面，依靠农村土地、林地、宅基地等要素改革，使租金、分红成为农民主要的财产性收入，直接增加农村老年人的土地让渡收入和经营性收入。另一方面，通过发展银发经济，使农村老年人在家门口实现就业。福建省宁德市鼓励社会资本投入养老服务，依托地区大型龙头企业和公益资本改造农村养老设施，设立互助孝老食堂解决老年人就餐问题，同时设置公益性岗位，为农村低保家庭、低收入农户和有一定劳动能力的农村残疾人等就业困难人员提供就业机会。

三要以农村基层治理改革为牵引，提升农村社会发展活力。进一步明确乡镇党委、政府在养老服务中的属地责任，赋予其统筹辖区内各类养老服务资源的职能，建立与相关职能部门有效协调的条块关系。进一步发挥村（居）两委作用，完善农村老年人协会组织建设，实现老年人对公共事务的民主参与、民主决策、民主监督。大力培育和发展乡村养老服务社会公益组织，将健康老人和低龄活力老人组织起来，广泛开展养老志愿服务和邻里互助。

（作者系中国人民大学国家发展与战略研究院研究员）