作为与保障性住房建设、“平急两用”公共基础设施建设并列的“三大工程”之一，城中村改造通常需处理复杂的权益资产关系，如何啃下“硬骨头”备受关注。

日前，自然资源部印发《城中村改造国土空间规划政策指引》（以下简称《城中村指引》），从城中村改造工作的痛点难点入手，重点关注基于资源资产关系的规划编制与实施，以及如何维护群众合法权益。围绕做实城中村改造的前期调查评估、在国土空间规划中统筹城中村改造要求、完善城中村改造实施的政策保障等提出具体举措。

“城中村改造不是‘白纸作画’，高度复杂的产权关系、人员构成、空间分布、历史遗存等都给国土空间规划编制带来难题。”自然资源部国土空间规划局相关负责人介绍，通过对21个超大特大城市和14个城区常住人口300万人以上的大城市开展研究，就各地城中村改造中存在的难点堵点问题进行研判，发现在推动城中村改造国土空间规划工作中，需要立足城中村资源资产关系，规划要注重刚弹结合，加大城中村改造政策的支持力度，完善规划实施监督并强化全生命周期管理。

加强城中村资源资产评估是基础前提。《城中村指引》提出，要依托人口普查、国土调查、城市国土空间监测、地籍调查等数据基础，开展城中村基础数据、社会状况等信息的调查工作，形成覆盖全面、权威统一的城中村数据资源体系。综合考虑多元诉求，查找突出问题，开展承载力评估以及安全隐患评估，加强风险影响评估。

进一步强调国土空间规划对城中村改造的管控和引领。《城中村指引》明确，总体规划层面强调对城中村改造目标、区域和时序方面的引领作用，按照有效消除各类安全隐患、推动城市高质量发展的要求，确定城中村改造目标，划定城中村改造重点区域。详细规划层面统筹城中村改造的规划管控要求，建立分层传导的详细规划编制体系，作为实施依据，统筹好生产、生活、生态空间布局，把城中村改造融入城市整体发展。

城中村改造规划要与土地资源资产配置方案、实施计划进行衔接。需基于资源资产关系叠加改造地块产权信息，结合改造方式，合理划定实施地块范围，加强规划与土地资源资产配置方案、实施计划的衔接，分类提出资产整备、配置运营策略，更好创造空间价值。

建立顺应城市发展和符合群众利益的正面、负面清单。对有助于优化城市空间结构、提升产业发展能级、完善城市功能、补齐重大公共基础设施、促进生态维育、活化与保护历史文化等的纳入正面清单。在改造过程中充分考虑村民和外来人口的合理诉求和生活需求，切实提升人民群众的获得感、幸福感、安全感。对有特殊保护要求、“大拆大建”、损害群众利益的，制定规划监督的负面清单。

基于数字化平台系统加强规划实施监督。将城中村改造规划成果按程序纳入国土空间规划“一张图”实施监督信息系统，作为实施成效评估的依据，强化对城中村改造的全生命周期管理。充分利用数据资源，深化数字技术应用，辅助城中村改造数字化、精细化管理。

此外，《城中村指引》针对城中村改造工作特点，明确了需要重点考虑的内容，并纳入详细规划审查要点，包括要落实国土空间总体规划的要求；要充分评估资源环境承载能力、公共服务设施和基础设施承载能力，在详细规划层面通过强化评估和论证的深度，明确改造方向；要符合土地政策相关规定；要充分征求相关权属人及相关主管部门意见；要切实保障维护群众安全和正当权益等。

据介绍，围绕推进“三大工程”，自然资源部此前先后发布了《支持城市更新的规划与土地政策指引（2023版）》与《平急功能复合的韧性城市规划与土地政策指引》，侧重点各有不同。《更新指引》主要聚焦城市更新中规划与土地政策融合，《平急指引》更加强调在规划中统筹发展和安全，以及场景应用牵引下的平急功能转换。上述文件从不同角度为地方依法依规推动“三大工程”、因地制宜改进规划方法、制定土地政策提供了相应指导。