日前，民政部等多部门联合印发《关于加快发展农村养老服务的指导意见》。这是我国首次在全国层面专门对发展农村养老服务作出总体性、系统性部署。当前，我国农村养老存在什么问题？如何增强农村养老服务内生动力？

第七次全国人口普查数据显示，我国农村地区60岁及以上老年人口的占比达23.81%，高出城镇地区8个百分点，农村地区已由中度老龄化（60岁及以上老年人口占比超过20%）向重度老龄化（60岁及以上老年人口占比超过30%）阶段迈进。同时，随着农村年轻劳动力向城镇大规模流动，许多农村老年人家庭呈现空巢化特征，失能率和无人照料率均高于城镇水平。

自2010年开始，中央一号文件持续关注农村养老服务体系建设；2019年，国务院办公厅印发《关于推进养老服务发展的意见》，进一步明确要大力发展政府扶得起、村里办得起、农民用得上、服务可持续的农村幸福院等互助养老设施。不过，政策落地难、服务内容供需匹配不够精准等问题仍较为突出。

比如，县乡村联动少、权责匹配难；养老机构面临获批门槛高、筹资难度大、经营效益低的难题，社会组织参与农村养老服务动力不足，缺乏有效引导；一些地区医疗卫生机构、老年活动中心、村级老年食堂等配套设施建设管护缺位，未能满足老年人更为迫切的配餐送餐、留守巡防等需求；保健咨询、情感慰藉等个性化需求更是难以满足。

农村养老服务资源和公共卫生服务供给相对滞后，农村养老金保障水平较低。城乡公共卫生服务存在差距，看病难、看病贵的问题依然困扰着农民。进城的农二代、农三代子女资源条件有限，加之受到一些落后思想观念影响，有些地方出现家有未婚子女导致农村中老年人“过度农业劳动”（健康状况较差且年龄较大仍继续从事农业生产）的情况。

尽管有关部门不断加大农村养老服务供给力度，但供给水平偏低、供给主体合力不够、供需匹配不精准等问题仍待解决。

针对农村养老服务资源未能有效整合、层级部门联动不畅、多方主体尚未形成合力、养老医疗保障水平过低，以及供需匹配不够精准等问题，亟待建立并完善县域统筹、城乡协调、主体协同、分层分类、符合乡情的农村养老服务体系。

发挥县域统筹作用，立足县域、因地制宜构建县乡村分层分类的养老服务联合体。在县级党委、政府统一规划和财政支持下，充分发挥行政治理机制、市场治理机制与社群自治机制的功能互补作用，按照“属地负责、行业监管、分级分类、分工配合”的原则，县级党委、政府提供统一规划、财政支持，鼓励其他民办养老机构、乡镇（街道）区域养老服务中心、居家养老服务组织，以及以村居为基础的服务点、老年互助组织、老年人家庭等组成养老服务联合体，实现各层级和各主体之间高效连接、互相支撑、分工协作。对于经济发展水平较高的地区，可以考虑以乡镇为单位设立联合体；对于经济欠发达的部分中西部地区，可以在人口集中、交通便利、服务需求大的乡镇布局，也可以设置跨乡镇的联合体。

发挥财政兜底和重点保障功能，完善养老保险制度，加强脱贫地区养老服务供给。农村养老保险的个人缴费标准制定应综合考虑当地居民人均可支配收入、经济社会发展水平、人均预期寿命等，因地制宜设置一个合理的筹资比例区间，避免“一刀切”，使个人缴费标准在一定时期内保持相对稳定。完善面向农户的“最后一公里”养老保险政策宣传，优化农民的养老保险和医疗保险报销体验，增强其政策的稳定预期。将针对低收入人口的帮扶和城乡居民医疗保险适度挂钩。因地制宜加强脱贫地区养老设施的建设管理投入力度，尤其是对于老龄化程度高、返乡养老需求大的地区，提前谋划，在避免过度布局的前提下，提升设施服务的供给能力和效率。政府部门以土地优惠政策等方式吸引社会资本投入，鼓励城市服务资源下乡，拓展日间照料中心功能，加大对失能老人、特困人员的医疗、照料服务供给。

激活乡村熟人社会的自治功能，以村庄集体行动持续增强养老服务的内生动力。在村集体层面，加强爱老助老的志愿队伍建设，探索将农村公益岗位人员纳入志愿队，鼓励党员、退伍军人、乡贤发挥模范带头作用，营造志愿氛围，宣传敬老文化，为老年人提供看病陪护、代购代办、紧急救助、农业托管等服务。鼓励各地结合实际建立老年协会，开设老年大学，鼓励低龄老年人与老龄老年人携手，实现老有所学、老有所乐、老有所为。探索建立志愿服务长效运行保障机制，在加大政府投入、引导社会投入的基础上，压实村集体投入，探索家庭付费投入机制。在家庭层面，鼓励以数字技术助力代际养老模式创新，建立农村居家养老家庭的适老化改造补贴机制，比如，安装摄像头、爱心呼叫器、扶手、坐式淋浴等适老设施，以“积分制”等手段鼓励进城子女多返乡看望老人等。

当前及未来一个阶段，要继续打造并完善县域统筹、城乡协调、符合乡情的农村养老服务体系，不断提升农村老年人的获得感、幸福感、安全感，加快推进中国特色养老服务体系成熟定型。

[作者系中央党校（国家行政学院）习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心研究员、社会和生态文明教研部教授]