国家发展改革委、财政部等部门日前联合印发修订版《基础设施和公用事业特许经营管理办法》。此次修订对标《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》改革要求，对特许经营领域存在的突出问题作出了制度设计，进一步强化了制度执行效力，有助于提高公共服务质量和效率，保护特许经营者合法权益，激发民间投资活力。

确立特许经营新的基本规范

如何厘清基础设施和公用事业特许经营与政府和社会资本合作（PPP）的关系，长期以来困扰着市场各方。

中国宏观经济研究院投资研究所研究员吴有红表示，《办法》作为关键的特许经营配套制度文件，明确规定基础设施和公用事业特许经营是基于使用者付费的PPP模式，进一步优化了特许经营全周期管理流程，在特许经营协议订立、特许经营协议履行、特许经营协议变更和终止、争议解决等关键环节确立了新的基本规范。

比如，《办法》进一步强调了基础设施和公用事业特许经营项目的经营者排他性权利、项目产出的公益属性，以及不新设行政许可、不得擅自增设行政许可并借此向特许经营者收费。同时，明确基础设施和公用事业特许经营范围，不包括商业特许经营以及不涉及产权移交环节的公建民营、公办民营等。

“实践中，应当注意严格区分基础设施和公用事业特许经营、商业特许经营。”国家发展改革委法规司负责人表示，商业特许经营中的特许人只能是企业，政府不得从事商业特许经营活动。政府作为活动参与方的基础设施和公用事业特许经营，主要依托基础设施和公用事业建设运营项目开展，其本质是以项目融资的方式提供公共产品和公共服务，具有明显的公益属性。

完善制度化解投融资瓶颈

基础设施和公用事业具有公共性和经营性双重特征，决定了其市场化融资存在诸多瓶颈，这一领域也是改革的重中之重。

“规范有序实施特许经营，是深化以市场化为导向的基础设施投融资体制改革与创新的主要方向，是实现公共产品可持续供给的较优模式。”吴有红说。

对此，《办法》充分汲取以往立法、政策和实践成果，在特许经营领域民间资本准入、投资管理、价格机制、政府合规融资等方面进行了制度设计，为下一步深化基础设施投融资体制改革提供重要的制度规范。

据悉，《办法》对特许经营实施方式进行列举，包含“新建/改扩建—运营—移交（BOT）”“新建/改扩建—拥有并运营—移交（BOOT）”“转让—运营—移交（TOT）”等实施方式，并规定禁止通过“建设—移交（BT）”方式逃避运营义务或垫资施工。

《办法》还将特许经营最长期限延长到40年，鼓励民营企业通过直接投资、独资、控股、参与联合体等多种方式参与特许经营项目，并应遵守《指导意见》有关支持清单关于民营企业项目领域和股比的规定，明确特许经营者改善经营管理和改进技术获得的收益归其所有。

此外，在管理责任分工上，《办法》明确地方政府负主体责任，发展改革部门牵头推进，有关行业部门负责项目实施和监管，财政部门加强预算管理。

最大程度保护各方合法权益

我国对基础设施领域实施特许经营模式的探索已久。梳理发展历程，既有成功案例，也有失败教训。《办法》围绕最大程度保障特许经营各方合法权益，提出了针对性制度举措。

针对部分地方政府履约诚信低问题，《办法》进一步完善支付管理制度，明确政府统一代收用户付费项目属于使用者付费项目，政府应专款专用，定期向特许经营者支付，杜绝拖欠。进一步完善价格和收费的调整机制，明确价格调整与绩效评价挂钩，并规定实施机构协调开展价格调整义务。

针对特许经营项目管理不规范问题，《办法》对项目审核备程序、事中事后监管、投资者权益保护等方面提出了明确要求，强调任何单位和个人不得违法干涉特许经营者合法经营活动。因法律、行政法规修改，或者政策调整损害特许经营者预期利益，应当依据特许经营协议约定或者协商达成补充协议，给予特许经营者公平合理补偿。