城乡关系本质上是一种相互依存关系，但在不同时空条件和社会发展阶段，城乡关系呈现出的形态特征不同，从而决定了处理二者关系的内容和方式也会有所不同。中央经济工作会议提出，要把推进新型城镇化和乡村全面振兴有机结合起来，促进各类要素双向流动，推动以县城为重要载体的新型城镇化建设，形成城乡融合发展新格局。统筹新型城镇化和乡村全面振兴，这是顺应我国社会主要矛盾变化、新时代要求和城乡发展规律，在更宽领域、更深层次、更高水平推动城乡融合发展的战略举措，是在中国式现代化进程中加快破除城乡二元结构作出的全局性安排。

认识二者内在统一性

处理好城乡关系在我国现代化进程中始终具有全局性影响。我国现代化建设的推进过程，也是城乡关系调整和重塑的过程，带来了整个社会生产力的发展和文明进步。

过去数十年来，我国城镇化进程超过了世界发展史上任何时代任何国家，然而，我们过去长期走过的城镇化道路，是一条速度型、规模扩张型的城镇化道路，是一个农村人口大量向城市转移、农村资源要素大规模向城市流动进而实现城市规模不断扩张的过程。这种粗放建设、大规模空间扩张的城镇化模式，建立在城乡公共资源配置不均衡、要素交换不平等、利益分配不合理的基础上，因而必然与乡村发展存在内在冲突，造成的结果是农业农村发展活力和动力不足。城乡这种竞争的、互斥的关系显然是难以持续的。

新型城镇化不同于传统城镇化，是以人为本的城镇化，具有集约化、包容性特征；同样，乡村全面振兴则是乡村整体功能的塑造提升。新型城镇化与乡村全面振兴具有理念统一性、目标互促性和过程互动性。一方面，新型城镇化为解决“三农”问题提供了重要途径。在超小规模经营、资源紧约束条件下推进农业现代化，提升乡村建设水平，促进农民工资性收入增长，都需要发挥新型城镇化有效转移农业人口、吸纳就业、辐射乡村的作用。另一方面，保持经济社会稳定运行，提高城镇化质量，需要深化农村综合配套改革，充分发挥乡村作为消费市场和要素市场的重要作用。

中央经济工作会议提出，要把推进新型城镇化和乡村全面振兴有机结合起来。“有机结合”是城乡关系在更宽领域、更深层次的统筹。统筹新型城镇化和乡村全面振兴，既不同于过去的统筹城乡发展，也不同于城乡发展一体化，三者尽管在目标取向上有共同之处，但在基本内涵、核心要义上却有所不同。统筹城乡发展和城乡发展一体化都强调通过调整城乡二元结构下的制度和政策，来强化城乡之间的联系，解决“城市有、农村没有”或城乡资源配置不均等问题。统筹新型城镇化和乡村全面振兴，更加强调尊重城乡功能差异和彰显各自特色，促进城乡之间构建起共生关系或者发展共同体，进而推动城乡关系在生产力更高水平上实现新提升。

从三个维度把握目标导向

统筹新型城镇化和乡村全面振兴，是基于城乡人口结构、经济结构、社会结构整体性变迁，对城乡空间布局、公共资源配置、产业发展、社会治理等进行系统构建的过程，可以从三个维度来把握其目标导向。

实现城乡人口的双向流动与社会融合。人的自由全面发展是现代化的最终目标，也是城乡关系发展的指向和归宿。统筹新型城镇化和乡村全面振兴，实质上是在统筹城乡之间人口的有序流动、均衡分布和融合发展。过去，大量农业人口向城市转移，但很难平等享受城镇基本公共服务，也难以有效融入城市社会；同时，城市人才下乡也面临诸多困难，很难留在农村。因此，统筹好“人”的问题，对推进新型城镇化和乡村全面振兴都至为关键，也需要城镇和乡村双向发力，让能进城愿进城的，更快更好融入城市；让愿意下乡的，扎根农村、施展所能。

畅通城乡经济循环。城乡关系很大程度上是一种经济关系。统筹新型城镇化和乡村全面振兴，本质上要求打破体制机制壁垒造成的孤立发展格局，重构城乡间的要素流动和物质交换，使资源要素能够在城乡之间平等交换和优化配置，各类生产部门能以更合理的方式、更加高级的形态组织起来，生产、分配、流通、消费各环节衔接畅通，实现城乡要素对流、产业耦合和供需适配，进而使城乡二元经济结构由二元归于一体化发展，畅通城乡经济循环，推动农业农村发展更好融入国民经济循环体系。

形成共建共治共享的城乡治理格局。这里的城乡治理是一个包括城乡基础设施建设、公共服务供给、社会治理、生态环境保护等在内，旨在提高城乡居民生活质量和福利的广义概念。统筹新型城镇化和乡村全面振兴，要加快消除制度性、历史性因素造成的城乡公共资源配置、公共服务享有、基本权益保障等方面的差距，推动实现城乡在工作条件、收入水平、居住环境、社会待遇等方面等值化，使城乡各类人群无论居住在城镇还是乡村，都能公平地享受公共资源和社会福利，全面参与政治、经济、社会和文化生活。

找准高效统筹着力点

统筹新型城镇化和乡村全面振兴，要立足城乡各自优势功能，发挥好制度创新、市场建设和技术赋能的协同效应，切实增强城乡发展的平衡性、协调性和包容性。

统筹城乡重点领域改革。推进新型城镇化和乡村全面振兴有机结合，必须系统谋划城乡融合发展领域的体制机制改革，强化城乡改革的整体性、协调性，加快破除城乡二元结构。在诸多改革事项中，关键在于通过深化要素市场化配置改革，理顺人地关系逻辑，探索建立城乡人口流动与土地权益流转匹配机制。结合第二轮土地承包到期后再延长30年试点等工作，加快探索进城落户农民农村“三权”有偿退出方式，提高农业转移人口市民化质量，为农村土地规模经营腾出空间。同时，完善下乡群体合理用地保障机制，切实解决好农村一二三产业融合“用地难”问题。

统筹城乡市场体系建设。推进新型城镇化和乡村全面振兴有机结合，实质上是一个优化城乡资源要素配置的过程。目前我国城乡市场分割、乡村市场化建设相对滞后，难以适应城乡资源优化配置的要求。为此，要加快乡村市场化建设进程，把乡村融入统一大市场建设，健全城乡统一的土地和劳动力市场。完善农村产权流转交易市场体系、交易规则和监管机制，提升农村产权流转交易发展质量。健全县域商业体系，统筹推进县乡村商业网点空间布局，畅通工业品下乡和农产品进城双向流通渠道。加强标准化规范化建设、数字化转型、业态模式创新等，提升农产品市场功能。

统筹城乡公共资源配置。公共资源是社会基础性资源，是城乡社会发展的重要保障。推动城乡公共资源优化配置，既要强调公平，推动更多的优质资源向乡村配置，强化基础设施和公共事业县乡村统筹，缩小城乡基础设施和公共服务差距；同时也要注重效率，适应城乡人口结构、发展形态变化，增强公共资源与人口分布的空间适应性，避免造成公共资源浪费。特别是要推动公共资源由按城市行政等级配置向按实际服务管理人口规模配置转变，赋予县级更多资源整合使用的自主权，强化县域发展能力，引导农业转移人口就近城镇化。

统筹县域产城人发展。县城是城乡融合发展的关键纽带，是推动新型城镇化与乡村全面振兴有机结合的重要载体。要充分考虑县域人口流动变化趋势、资源环境承载能力等，统筹县城生产、生活、生态、安全需要，推动县城产业配套设施提质增效、市政公用设施提档升级、公共服务设施提标扩面、环境基础设施提级扩能，培育县域特色支柱产业，提升县城综合承载能力和辐射带动能力，促进县域经济规模与资源环境容量、人口规模与经济规模、公共服务能力与人口规模相匹配。

（作者系中国宏观经济研究院产业经济与技术经济研究所研究员）