国务院办公厅近日转发国家发展改革委、财政部《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》的通知。《指导意见》提出，规范实施政府和社会资本合作新机制，充分发挥市场机制作用，拓宽民间投资空间。坚决遏制新增地方政府隐性债务，提高基础设施和公用事业项目建设运营水平，确保规范发展、阳光运行。

政府和社会资本合作（PPP）实施近10年来，起到了改善公共服务、拉动有效投资的作用，但在实践中也出现了一些问题。中国国际工程咨询有限公司研究中心副主任徐成彬表示，PPP新机制建立了以鼓励民间投资、发挥市场机制、遏制新增地方政府隐性债务为显著特征的特许经营新模式，重构了特许经营全周期管理的新流程，打通了新建、改扩建项目与存量资产盘活的壁垒。

聚焦使用者付费项目

《指导意见》提出，政府和社会资本合作项目应聚焦使用者付费项目，明确收费渠道和方式，项目经营收入能够覆盖建设投资和运营成本、具备一定投资回报，不因采用政府和社会资本合作模式额外新增地方财政未来支出责任。政府可在严防新增地方政府隐性债务、符合法律法规和有关政策规定要求的前提下，按照一视同仁的原则，在项目建设期对使用者付费项目给予政府投资支持。不得通过可行性缺口补助、承诺保底收益率、可用性付费等任何方式，使用财政资金弥补项目建设和运营成本。

“之前部分政府与社会资本合作项目收益不足甚至没有收益来源，政府向社会资本承诺固定回报或保障最低收益进行补足，提前锁定、固化政府未来支出责任，加重了地方政府财政支出压力。”中国宏观经济研究院投资研究所融资室副主任李泽正表示，《指导意见》提出聚焦使用者付费项目规范推进政府和社会资本合作，从源头上防范新增地方隐性债务。

清华大学投融资政策研究中心助理研究员王盈盈认为，聚焦使用者付费能起到择优筛选作用，挤出可能过度超前建设或者相对经济社会发展已滞后的项目，提高PPP项目采取特许经营模式可行性论证的质量。通过使用者付费来平衡项目全生命周期收益，既能减轻地方财政压力，还能减少公权力对项目的过度干扰，稳定社会资本获得回报的预期。

优先选择民企参与

《指导意见》明确指出，最大程度鼓励民营企业参与政府和社会资本合作新建（含改扩建）项目。市场化程度较高、公共属性较弱的项目，应由民营企业独资或控股；关系国计民生、公共属性较强的项目，民营企业股权占比原则上不低于35%；少数涉及国家安全、公共属性强且具有自然垄断属性的项目，应积极创造条件、支持民营企业参与。

新机制鼓励优先选择民营企业参与，将进一步调动民间投资积极性，推动民间投资结构持续优化调整。徐成彬表示，近10年来，在PPP项目招标或采购实践中，资金或施工实力较强的国有企业更容易被地方政府接受，而一些轻资产但专业技术能力很强的民营企业，由于财力、施工资质或工程业绩不及招标文件要求，常被边缘化或失去中标机会。

“新机制最大程度鼓励民营企业参与PPP项目，并首次制定了《支持民营企业参与的特许经营新建（含改扩建）项目清单（2023年版）》。该清单充分考虑了不同行业属性和新建项目自身特点以及民营企业的专业能力，实行分类管理。”徐成彬表示，需要注意的是，该清单是对新建PPP项目类型的列举，仅列示了常见领域项目，但这些领域新建项目并非必须全部实行PPP模式；同时，清单之外的项目也可采用PPP模式，并鼓励民营企业参与。

明确管理责任分工

PPP新机制落地实施需要各方共同推动，形成合力。《指导意见》明确了管理责任的分工：国家发展改革委要牵头做好特许经营模式推进工作，切实加强政策指导。地方各级人民政府要切实负起主体责任，规范推进本级政府事权范围内的特许经营项目。各级财政部门要严格执行预算管理制度，加强地方政府债务管理，加大财会监督力度，严肃财经纪律。

李泽正认为，这些举措，有利于促进政府和社会资本合作更好满足中国式现代化发展的新形势、新要求，推动政府和社会资本合作行稳致远。

“PPP新机制是我国基础设施和公用事业投融资体制机制改革的重要举措，也为PPP规范发展、阳光运行指明了方向，具有立足当前、着眼长远的重要价值，将对新时代我国公共产品和公共服务供给模式创新产生深远影响。”王盈盈表示。