借鉴国际经验要因地制宜

刘云中

与我国城镇老旧小区改造相对应,国际上较为贴近的有街区更新和社区改造等。街区更新和社区改造也属于城市更新的重要内容,是应对城市衰退、城市贫困、社会隔离的重要办法,很多国家在政策激励和实体建造两个方面作出有益尝试。

在政策激励方面,一是制定法律法规和更新计划,做到有据可依。如日本在2002年制定《公寓重建法》作为对原有法规的补充,新增“业主自主更新”和“公寓土地一次性出让制度”两种更新改造模式,简化更新改造程序。二是强调社会化多方合作,鼓励社区居民参与。如英国注重“公—私—社区”合作,将建立合作伙伴组织作为资金申请的前置条件,并且形成成熟的街区规划、社区建筑师制度等;瑞典推出“慎重的再生”项目,通过反映居民对各项改造内容和改造周期的意见,增强改造效果。三是完善政策体系,促进多元资金供给以及合理收益分配。如美国利用房地产税制度,筹措项目启动资金,激励业主进行住房修缮。

在实体建造方面,一是注重空间多尺度衔接,融入城市更新体系。如新加坡构建“市镇—社区—住宅”三级更新体系,加强小区可达性,整合破碎存量资源,实现片区更新。二是面对城市问题的复杂性,注重物质规划和社会经济政策整合。三是在社区改造中推行可持续理念。如法国生态街区已成为其旧区改造的普遍做法,也是北欧城市活力再造的内核。四是渐进式小规模更新改造。如荷兰的小规模更新,可在原有的结构内发掘和利用现有资源,以确保改造的可实施性。

需要注意的是,政策和做法的效果往往取决于具体的发展条件和环境,如土地制度、税收制度以及治理能力等。此外,还需考虑社区改造实施的时代背景,欧美等国家提出大规模社区改造计划时,基本已经过了快速城市化时期,经济增速减缓,改造难度较大,其实际效果也参差不齐。

我国城镇老旧小区改造是重要的城市建设,能有效拉动投资和消费。预计到2025年年底以前,需要改造的城镇老旧小区有17万个,涉及居民超4200万户,按照家庭平均人口2.6人计算,人口超过1亿人,建筑面积20亿平方米至30亿平方米,按照1000元/平方米的改造成本,总的改造投资为2万亿元至3万亿元,这将是促进经济增长的重要内容。为全面推进城镇老旧小区改造,提出以下建议。

第一,结合城市更新行动,加快推进相关立法工作。目前我国在国家层面尚无城市更新改造的专门法律,可考虑制定城市更新法等,同时在现有相关法律中增加补充更新改造的相关内容,完善相关法规体系。

第二,根据经济社会发展实际,制定切实可行的目标。我国城镇老旧小区改造耗资较大、牵涉利益较多,应在加强前期评估的基础上,控制好更新改造节奏,多采用渐进式、滚动式的更新改造模式,强化小区自我造血功能,保证更新的可持续性。

第三,强调因地制宜,尊重各地做法。我国城市发展差异大,老旧小区改造要根据实际情况而定,无论是实体改造方式还是资金筹措、利益还原等,都不能一刀切,在因地制宜的总体原则下,可提倡和推广一些成功经验,例如联动开发,包括老旧小区之间的联动,老旧小区与机关单位、商业绿地等的联动,实现空间利用效率最大化。

第四,建立对话机制,最大限度争取多方广泛参与。老旧小区改造参与方较多、关系较为复杂,需要在街道、社区层面建立对话机制和对话平台。建议推进群众自管自治,既能在改造中发挥群策群力的作用,也能在改造后承担起凝聚居民群众的纽带责任,完善提升社会基层治理能力。

(作者系国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部研究员)

2023-05-10 刘云中

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