“食为政首，粮安天下。”2023年中央一号文件继续把粮食安全置于突出位置。随着消费结构升级，需求刚性增长，结构性矛盾凸显，我国粮食紧平衡在短期内难以改变。因此，需要构建粮食安全新发展格局，从“为大国筑底”的战略高度推动“五个协调”，确保粮食供给能力。

一是统筹协调生产要素之间的配置关系。粮食生产根本在耕地，关键则在生产主体和人。土地是粮食生产的载体。一方面，要合理布局，坚决遏制耕地“非农化”、防止“非粮化”，主产区、主销区、产销平衡区都要保面积、保产量。另一方面，破除妨碍劳动力、人才流动的体制和政策障碍，推进小农户非农就业，引导土地向新型农业经营主体集中，鼓励其适度发展。新型农业经营主体是粮食增产、农业增效的重要力量。要深入开展新型农业经营主体提升行动，支持家庭农场组建农民合作社，合作社根据发展需要办企业，带动小农户合作经营、共同增收。此外，新型农业经营主体还要提供完善的农业社会化服务，发展代耕代种、代管代收、全程托管等，促进节本增效、提质增效、营销增效。

二是统筹协调生产效率与效益之间的关系。随着农业劳动力逐步转移、农业生态环境日趋严峻、全社会对农产品质量安全重视程度不断提高，农业应该走更加均衡的技术进步道路，在提高土地产出率、资源利用率和劳动生产率之间把握好平衡关系。中央一号文件特别强调促进农业经营增效，可见，粮食生产需要劳动报酬提高与劳动生产率提高基本同步。为有效解决粮食安全由“饱”向“好”的转型升级，亟需利用“藏粮于地”“藏粮于技”等形式不断提升粮食生产效率与效益，推动粮食生产量与质的协同发展。

三是统筹协调主产区与非主产区之间的关系。统筹协调粮食主产区、主销区的关系是粮食安全的重要内容。中央一号文件提出，健全主产区利益补偿机制，增加产粮大县奖励资金规模。一方面，要对粮食主产区实行以财政转移支付为主的纵向补偿机制，不断加大对主产区财政转移支付力度，加大产粮大县奖励资金投入，对符合规定的产粮大县、产油大县、商品粮大省、制种大县、“优质粮食工程”实施省份给予奖励，保障产粮大县重农抓粮不吃亏。另一方面，要统筹考虑省际粮食安全的交易与补偿机制，可借鉴碳排放、碳汇交易市场的理念，思考构建“粮汇”的省内、省际交易市场，使市场与政府在粮食安全保障中同时发挥作用。

四是统筹协调粮食和其他作物的关系。中央一号文件强调，构建多元化食物供给体系。因此，协调粮食与其他作物的关系同样是粮食安全的重要内容。以花生为例，其是全球五大油料作物之一，也是我国食用油脂和蛋白质的重要来源。玉米、大豆是花生的竞争作物。现阶段针对玉米、大豆的补贴政策对花生的种植面积形成一定挤占。数据显示，2022年我国花生种植面积同比减少18.71%，减产幅度处于历年高位。可见，在大食物观下，如何同时保障粮食、大豆与其他油料产能同步提升，仍需进一步优化政策。

五是统筹协调供给端和需求端的关系。党的二十大报告提出，全方位夯实粮食安全根基。这需要统筹兼顾供给侧结构性改革与需求侧管理。继2015年中央经济工作会议首提“供给侧结构性改革”后，2020年中央经济工作会议首次提出“需求侧管理”。作为一项重大战略任务，构建新发展格局需要实现需求侧管理与供给侧结构性改革的动态协调。在需求侧推动减少食物浪费、调整食物的消费结构和数量，不仅可以节约原粮，还可以减少耕地利用强度，减少水肥药的投入，减少二氧化碳排放。

总之，保障粮食安全需要有效市场与有为政府同时发力，要协调要素间、效益间、区域间、食物间、供需间的关系，从而持续实现手中有粮、心中不慌。

(作者系南京农业大学金善宝农业现代化发展研究院研究员、经济管理学院副院长)