随着全国城镇化步伐加快，在乡村振兴过程中，农村土地价值更加凸显。农村土地如何管、怎样运营，始终是农村经济社会发展牵一发动全身的重大问题。宁夏石嘴山市平罗县作为全国农村改革试验区，先后承担了28项国家级改革试验试点任务，大胆探索，先行先试，走出了一条用好用活土地资源的高质量发展之路。

近些年，农村土地经营管理制度改革在各地风生水起。深处西北内陆的宁夏石嘴山市平罗县更是走在这项改革的前列。10多年来，这里成功实施了28项国家级农村改革试验试点任务，形成了一批可复制可推广的改革经验。看似平凡的西部小城是如何实现这一系列创新的？经济日报记者日前走进当地展开调研。

土地确权应确尽确

平罗县位于宁夏平原北部，是个农业大县。“本世纪初，农民大量进城打工，家家户户的土地怎么办？那时陶乐镇、姚伏镇等乡镇干部挨家挨户去做工作，动员农户把承包的土地租给合作社，一年一亩地能有480元租金。”平罗县县长郭耀峰回忆道。

平罗耕地面积超百万亩，31.6万人的总人口中农村人口占60%，土地是当地发展改革的主要问题。“最早，把农民的目光吸引到土地上的是土地流转，土地流转合作社被称作‘土地银行’。”提起改革之初，郭耀峰说，“那时大家把自家土地租出去，还能在城里打工赚钱，原本是件好事，但没过多久，围绕流转土地的纠纷越来越多。”

当时不少人对土地承包权感到困惑。“既然集体把土地承包给我们了，难道我们没有权利决定土地的具体使用方式吗？”姚伏镇小店村村民马木林告诉记者，大家逐渐意识到要从自家承包土地上获得权益，并且这种权益应得到制度保护。

面对农民的迫切愿望，2009年至2011年底，平罗县在国内率先实施农村土地经营管理制度的“确权”改革，具体确认了农村土地的四大权益，即农村土地承包权、土地经营权、宅基地使用权、农民房屋所有权。通过先后出台农村土地经营管理制度改革实施方案、农村土地承包经营权证换发实施细则等26个文件和相关配套细则，采取“三榜公示、四统一、五到户”的确权方式，平罗县对全域135.52万亩农村集体土地开展确权登记颁证，颁发土地承包经营权证6.55万本、95.31万亩。

尽管近些年农村集体经济发展越来越活跃，村民致富产业也更加多元化，可土地纠纷仍旧存在，一部分主要涉及农民利益，包括土地流转价格低（尤其是集体荒地）、租地收入按何种标准收取，如何解决农民土地产权“退出”部分利益被挤占等问题；还有一部分则涉及村集体权益，比如村集体土地所有权、村集体经济组织承包经营权、村集体收益分配权等。

2011年，平罗县被确定为全国农村改革试验区之一，并且是24个试验区中唯一承担农村土地经营管理制度改革试验课题的试验区。

“自从土地经营管理制度改革‘开闸’之后，谁也想不到，我们围绕农村土地经营管理制度方面的改革一改就是10年。”平罗县农村综合改革服务中心主任顾思伟说。

随着农村土地制度改革试验范围不断拓展，近年来，为了保护农民土地产权“退出”权益，平罗构建了三大保障体系，建立了农户自愿退出土地承包经营权补偿机制、农户房屋所有权退出机制、农户再次获得宅基地使用权的保障机制，让农户进退有路；又连续实施了13项农村产权确权登记颁证，按照“权属清晰、权责明确、扩权赋能、让利于民”原则，基本实现了农村土地经营权益“应确尽确”目标。

平罗在全国率先完成的土地确权改革意义重大。它意味着农村土地经营管理制度改革从所有权、承包经营权“两权分离”到所有权、承包权、经营权“三权分置”的转变，落实所有权、稳定承包权、放活经营权，在保留农户承包权的同时推动经营权有序流转，促进多种形式适度规模经营，构建新型农业经营体系。

加强空心村建设

确权改革搞好了，退出补偿机制农民也愿意接受，然而新的问题又出现了——随着城乡流动加速，大量闲置土地如何重新规划经营？“空心村”现象怎样改变？

灰色屋脊，雪白墙壁，道路错落有致。隆冬时节，记者来到姚伏镇灯塔村，眼前的村落宛如山水画。“你们肯定想不到，几年前这里是‘空心村’！”灯塔村党支部书记毛金凤笑盈盈地说，“前些年，随着城镇化加速推进，大批农民选择进城务工，全村人口越来越少，我们村成了典型的土地资源闲置的‘空心村’。于是我们一手抓退出，一手抓盘活。”灯塔村按照农村改革部署，依据平罗县村庄布局规划，探索美丽乡村建设与农村闲置房地整治利用有机结合，建立农村宅基地自愿有偿退出和盘活利用机制，由政府、村组、村民和企业共同参与，把灯塔村改造成生态美好、产业配套支撑、服务设施齐全的现代化“中心村”。

具体是怎么运行操作的？毛金凤告诉记者，他们从1队开始启动了现代化美丽新村建设，将拿到8100元宅基地退出补偿资金的91户退出户召集到一起，与未搬迁户一同召开村集体会议，经过投票决定，退出户的宅基地、旧住房加上公共面积合计近600余亩地，由政府引导重新规划建设。经过1年多时间，村里整合美丽乡村建设和乡村振兴等项目资金1.4亿元，进行道路、绿化等基础设施建设，市场化运作招标企业来投资建设现代农村标准化住房177套，每平方米按1888元出售，土地所有权仍归村集体所有。

“宅基地改革以后，我们搬进了新村，住上了新房子，孩子上学、老人看病也都很方便，出门还有公园。现在，我们这些没进城的村民日子也过得越来越好了。”灯塔村村民马广智满心欢喜。

经过几年努力，平罗县在两轮宅基地制度改革基础上，共计收储整治25个“空心村”的1125宗闲置宅基地，腾退建设用地近3000亩，探索了姚伏镇灯塔村、灵沙乡胜利村、宝丰镇兴胜村等不同的中心村建设模式。

盘活土地资源

随着平罗县土地制度改革不断深入，需要解决的经济发展问题也逐渐增多。能否赋予农村土地财产权能，让农民的闲置资源变成看得见、摸得着的真金白银？

“进入新时代，农村土地制度改革不断面临新问题。”平罗县委书记宋世文说，比如农民能否以手中的土地承包经营权证和宅基地使用证做抵押，去银行贷款？村集体经营性建设用地能否进入市场交易？村集体土地资源占用不公、少包多占、低价发包和圈而不用等诸多乱象如何治理？

“只有改革才能使这些问题迎刃而解。”宋世文说，经过探索实践，平罗县坚持“一户一宅、面积法定、控制总量、盘活存量”原则，探索建立“审批县域统筹、超占有偿使用、退出自愿有偿、新增多元保障”的宅基地管理新模式，率先建成申请、审查、审批、监管一站式线上审批管理系统，率先探索颁发宅基地资格权证，赋予农户房地不动产权抵押融资功能。

“我们县的宅基地管理方法，有利于改变土地利用碎片化问题，整合村集体经营性建设用地入市。”宝丰镇宝丰村党支部书记刘毅介绍，宝丰村共有326户农户、2226亩耕地。这两年通过县里新的土地制度改革，他们整合第2村民小组11户农户的散地、破旧农宅、废旧圈舍等经营性建设用地200多亩，并利用国家专项资金给予每户七八万元的退出补偿。村里将58.21亩土地用于开展集体经营性建设用地入市，引进福建投资商建设了盛如意菌草公司，一年下来通过生产菌棒帮助村集体总计收入达到373.2万元。今年，宝丰村利用剩余建设用地整合闽宁合作项目资金，目前在建22座智能菌菇大棚、1300平方米保鲜库，可实现年产值1300多万元，纯利润660万元。

“近几年，平罗在推进农村综合改革中，引进社会资本参与生态修复，有效盘活土地资源，探索采取兼并重组一批、政府收储一批、高效盘活一批、破产拍卖一批的方式，盘活存量用地近3万亩，为后续发展腾出了空间。”平罗县农村综合改革服务中心副主任马晓芳告诉记者。

“我这里可是变废为宝的成功典型！”从广东来到平罗的宁夏华泰农农业科技发展有限公司董事长林伟光幽默地说。几年前，他来到平罗县庙庙湖村流转了5000亩荒地，去年又增加1000亩沙地。尽管土地改造成本很高，但由于宁夏特殊的气候条件，从这里产出的菜心、西兰花、小番茄等在中高端市场非常畅销。“我在这里学习种植果蔬技术后，前年用2个土地权证先后贷款20万元，建了10个果蔬大棚，今年收入能达到几十万元了！”庙庙湖村村民马云生告诉记者。

在平罗县，像华泰农这样的公司还有许多。盛华阳光、利垦牧业、瑞丰源、天源復藏等龙头企业，充分利用土地政策，发展沙漠瓜菜、生态养殖、林下经济和生态旅游，开发长期闲置的沙化土地，实现经济效益、社会效益和生态效益共赢。

顾思伟向记者介绍了平罗县土地改革“4343”模式，即围绕建立“同权同价、流转顺畅、收益共享”的农村集体经营性建设用地入市制度，探索“就地、调整、整治、优先”4种入市途径，“自主、委托、合作”3种交易方式，涵盖“工业、仓储、商业、旅游”4种用途地类，建立“国家、集体和个人”3种收益分配机制。

一组数字见证了当地的改革效果：截至目前，平罗县入市交易土地160宗、1544亩，成交总额1.14亿元，55个村集体分享增值收益3893万元，引进菌草科技产业园、马氏兄弟粮油加工、绿康林家庭农场等110个产业项目。农村集体经营性建设用地入市彰显了村集体主体权能，盘活了闲置土地资源，引进了联农带农产业，增加了集体经济收入，拓宽了农民增收渠道，实现了土地价值最大化、村集体和农民利益最大化。

经过一系列改革，平罗县破除了阻碍土地要素自由流动的体制机制障碍，建立了城乡统一的建设用地市场，拓宽了县域经济高质量发展空间，壮大了农村集体经济组织实力，增加了农民财产性收入，激活土地这方“活水”，走出一条用好用活土地资源的高质量发展之路。