党的二十大报告提出，健全耕地休耕轮作制度。耕地休耕轮作是统筹当前与长远、协调生产与生态、兼顾用地与养地的制度性安排，对协调推进农产品供给动态调节和农业生态综合治理具有重要意义。

一段时间以来，我国在休耕轮作适宜区域实施了耕地休耕轮作试点，并不断调整优化耕地休耕轮作规模和范围。通过推行休耕轮作，实现耕地用养结合，休耕轮作地区在有效提升耕地可持续性生产力、农业发展质量和综合效益等方面取得了明显的成效，实现了经济效应和生态效应的同频共振。可以说，经过几年的耕地休耕轮作试点，我国已初步形成了一套有效的组织方式、技术模式和政策框架。

要推进耕地休耕轮作制度化常态化，须在整体推行休耕轮作制度时，汇聚各方力量，坚持政府主导、农民主体、社会参与。

我国有悠久的休耕轮作传统，比如北方的代田法、区种法、亲田法等耕作法就具有休耕的效果，南方稻田也有普遍的冬季休闲制。老百姓习惯于通过施行禾谷类作物与豆类作物、旱地作物与水田作物等轮换种植的方式，保持耕地的土壤肥力。因此，应提高耕地休耕轮作技术模式的实用性和有效性，将蕴藏在农业文化遗产中丰富的、卓越的休耕轮作经验与现代科技结合起来，注重生产与生态相衔接、区域与作物相搭配，探索出适合不同区域、不同土壤类型的休耕轮作技术模式。

各级政府应以市场供需关系为导向，动态确定休耕规模和范围，选择轮作目标作物，通过“有效市场+有为政府”提升耕地休耕轮作的科学性和精准性，引导农户调整优化种植结构。政府需完善耕地休耕轮作的配套服务，协调落实休耕轮作所需的种子、肥料和配套机具等生产资料。地方政府应根据实际需要，对农户开展必要的耕地休耕轮作技术指导，让农户熟练掌握休耕轮作技术要领，切实提升耕地休耕轮作效果。有条件的地区，还可以扩大农业保险范围，探索新型农业保险，进一步降低农户轮作面临的自然风险和市场风险。

就耕地休耕来说，如果是全年休耕，农户主要靠领取政府发放的休耕补贴来治理耕地，扣减掉治理成本后，农户获得的纯收益较为固定；如果是季节性休耕，农户收益则由两部分组成，一部分是种植收益，一部分是休耕补贴。当然，休耕期并不意味着耕地不能产生经济效益。一些地方通过引入市场化的公司承包运营休耕地，规模化种植油菜等绿肥作物，达到培肥地力和增加休耕农户收益的双重效果。可见，实行休耕轮作地区完全可以引入市场主体，在保障与提升休耕农户收入的同时，引导农户应休尽休。从耕地轮作试点效果看，农户是否采用轮作方式主要看种植收益。一些试点地区，虽然农业农村部门与农户签订了耕地轮作协议，但农户随时可能改种其他作物。只有让农户收益不减少甚至有所提高，农户才会自愿自觉主动轮作。耕地轮作要给农户提供适宜的技术模式和配套服务，更要注重作物间的收益平衡。政府部门除了给予农户轮作补贴外，还可以通过品种培优、品质提升、品牌打造和标准化生产，提高耕地轮作的经济效益，以此激发农户优化种植结构的内在动力。

（作者系东北农业大学教授、博士生导师）