县一级处在承上启下的关键环节，是发展经济、保障民生、维护稳定、促进国家长治久安的重要基础。党的十八大以来，我国推进以人为核心的新型城镇化，促进城乡融合发展，县域经济社会发展充满活力。“十三五”时期以来，新型城镇化取得重大进展，城镇化水平和质量均大幅提升。全国常住人口城镇化率已达到64.72%，户籍人口城镇化率提高到46.7%。进一步推进新型城镇化对县域经济发展水平、县城综合承载能力都提出新的要求。

提升综合承载能力是关键

增强县城综合承载能力，能为更好推动新型城镇化建设、城乡融合发展以及实施扩大内需战略提供有力支撑。

增强县城综合承载能力是优化人口布局、推进新型城镇化建设的有效路径。2021年年底，我国城镇常住人口9.14亿人，其中县城常住人口加上县级市城区常住人口约为2.5亿人，占全国城镇常住人口近30%。增强县城综合承载能力，提升产业配套、健全市政设施、优化公共服务、美化居住环境，有助于促进农业转移人口市民化，稳定扩大县城就业容量、增进县城民生福祉。同时，还能有力推进以县城为重要载体的城镇化建设，增强对广大农村人口到县城就地城镇化的吸引力，对完善大中小城市和小城镇协调发展的城镇化空间布局具有重要意义。

增强县城综合承载能力是推进乡村振兴、促进城乡融合的关键举措。县城一端连接城市，一端连接农村，是带动乡村发展和促进城乡融合的重要枢纽。增强县城对乡村的辐射带动能力，实现乡村生活服务县域统筹，有助于推动形成工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系。推动县城产业发展、完善公共服务，能吸引农村人口向县城转移，加快发展农业适度规模经营，同时有效推动城市资金、技术、人才、产业等向农村地区转移，加快一二三产业融合发展，全面改善乡村治理、基础设施建设等，助力推动乡村振兴和城乡融合发展。

增强县城综合承载能力是实施扩大内需战略的重要抓手。我国经济发展面临需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力，释放内需潜力、促进经济增长是当前的工作重点，进一步挖掘县乡消费潜力是扩内需的务实举措。现阶段，我国县城投资与城市差距较大，人均市政公用设施固定资产投资为地级及以上城市城区的二分之一左右，推进县城建设，完善道路交通建设、优化市政基础设施、布局新型基础设施等都蕴藏着巨大投资空间。还要看到，我国县城人均消费支出为地级及以上城市城区的三分之二左右。随着县城人口持续集聚，建设以县城为中心、乡镇为重点、村为基础的县域商业体系势在必行，这些都需要县城综合承载能力持续提升。

可以说，抓住提升县城综合承载能力这个关键，就能在一系列重大战略部署中将县城的重要作用充分发挥出来。

补短板强弱项的现实路径

当前，我国县城建设总体上较为滞后，综合承载能力相对较弱。一方面，一些县城产业平台功能较弱、配套设施尚不健全，在一定程度上拉高了企业生产成本和交易成本，冲抵了县城劳动力和土地成本相对较低的优势，使得本地产业难以壮大、转移产业难以落地，也难以留住人才。另一方面，不少县城市政公用设施不完善，环境基础设施缺口较大，公共服务总量不足、质量不高，社会治理效能不高，与城乡居民的美好生活需要相比存在较大差距。增强县城综合承载能力，需统筹县城生产、生活、生态、安全需要，突出政策和要素保障，因地制宜补短板、强弱项。

一是切实加强县城产业支撑能力。产业是县城发展的重要根基，有产业才有就业岗位，才能吸引人口集聚。对此，着力推进县城产业配套设施提质增效是重点发力方向。要围绕产业平台功能提升，不断完善标准厂房、通用基础制造装备、共性技术研发仪器设备、质量基础设施、仓储集散回收设施等方面的建设，支持符合条件的县城建设产业转型升级示范园区，促进产业向产业平台集中集聚发展，增强县城承接产业转移的能力；要推进县城产业配套设施提质增效，支持县城健全商贸流通网络，建设具备运输仓储、集散分拨等功能的物流配送中心，发展物流专业市场，打造工业品和农产品分拨中转地，服务产业发展；要着力完善县城消费基础设施，发展新型消费集聚区，完善游客服务中心、旅游道路等配套设施。

二是积极推动县城公共产品配置与常住人口规模相匹配。增强县城综合承载能力，需围绕人民群众最关心最直接最现实的利益问题来补短板、提品质。一方面，要推进县城市政公用设施提档升级，健全市政交通、市政管网、防洪排涝、防灾减灾设施，加强数字化改造，实施老旧小区改造。另一方面，要尊重县城发展规律，顺应县城人口流动趋势，加大对县城的公共产品投入力度，按照“适度超前、提质增效”的原则，大力提升设施和服务品质，促进人口和公共服务资源适度集中，强化基本生活保障。

三是大力提升县城社会治理水平。高效能治理是增强县城综合承载能力的有效保障和基础支撑，需树立全周期管理理念，提高治理科学化精细化智能化水平。在治理手段上，要充分发挥数字技术在现代化治理中的关键作用，打造“县城治理智慧大脑”，推行县城运行“一网统管”和政务服务“一网通办”。在治理模式上，需充分整合政府资源，汇聚社会力量，形成党委和政府引领主导、社会力量常规化协同的多层网络治理结构，形成各司其职、各负其责、共建共治共享的县域治理模式。

四是不断推动体制机制创新。补齐县城建设短板、破解县域发展难点，还需进一步完善人口、资金、土地等方面的体制机制和政策措施。健全农业转移人口市民化机制，确保稳定就业生活的外来人口与本地农业转移人口落户一视同仁，建立健全省以下财政转移支付与农业转移人口市民化挂钩机制。建立多元可持续的投融资机制，考虑对公益性项目通过中央预算内投资和地方政府专项债券予以支持，鼓励社会力量投资建设和运营市政公用设施，吸引更多社会资本参与市政设施项目投资和运营，鼓励开发性、政策性金融机构加大对县城建设中长期贷款投放规模。此外，对人口流入较多的县城，要合理安排新增建设用地计划指标，多措并举为县城发展提供相匹配的土地资源。

（作者单位：中国宏观经济研究院产业经济与技术经济研究所）