随着我国城市化从增量扩张进入存量更新阶段，改革开放以来推动城市快速发展的土地财政机制正在逐渐失灵，单纯靠政府投入或者企业投资均不能完全解决投入产出问题，城市更新迫切需要引入新的变量。

像北京、上海、广州这种历史悠久的文化名城，在早期快速城市化过程中留下许多问题，例如，部分资产因产权不清晰造成管理责任主体不明晰，过度管控导致资源浪费，信息不对等，造成大量闲置资产未能合理利用。政府要联合一些具备系统运营能力的社会企业共同参与，才能盘活这些资产。我们建议，构建一个基于政府和城市更新运营商双主体的城市更新双引擎。其中，地方政府作为城市更新的决策者与监督者，主要角色是完善政策和维护公平，而城市更新运营商的主要任务包括开展社会动员、重建社区关系、完善社区服务体系、优化配置城市闲置资源等。

增加社区社会资本投入可以为超大城市更新和基层治理的转型升级提供持续动力。充分发挥各类城市更新运营商的专业能力，促进社区居民、社会组织、金融机构、社区服务的提供者和其他社会参与者加入城市更新，承担社区更新的调查、规划、动员、实施、运行，共享价值。通过专业化的服务外包、社会化的治理结构、模块化的服务划分、精细化的治理手段，提高社区治理效率，降低社区治理成本。

打造城市更新双引擎的关键是将城市更新的逻辑从土地资本驱动的空间生产转变为社会资本驱动的社区建设，动员房地产开发商向承担更多社会责任的社会企业转型，拿出部分利润从事社会公共福利和慈善工作，使参与式、综合性、可持续的城市更新成为可能。

城市更新的双引擎可以有效拉动社会资本的参与。首先，双引擎意味着政府和企业之间更紧密的互动合作，这种合作通过正式和非正式的规则建立社会网络来促进社会资本。其次，双引擎之间的相互作用可以形成一个可持续的向心力，吸引居民、社会组织、金融机构和其他参与者，通过编织不同利益相关者之间的关系网络来增加老旧城区运营和治理的社会资本。

当然，社会资本参与城市更新也存在不少问题和风险。在企业跳出传统地产开发模式后，保障资金流可持续，建立企业、政府、社区居民之间信任机制等问题有待解决；另外，由于城市更新的公共属性，城市更新运营商必须是一种全新的社会企业，除了具有足够的投资、专业的经营能力外，还需要有足够的社会责任感。在城市更新过程中引入社会资本的同时，需要政府进行必要的监督与引导。

建议从以下八个方面完善相关制度。一是建立制度体系，约束城市更新运营商的经营行为和利润空间。二是建立城市更新双引擎制度，让政府和企业相互制约并相互支撑，共同推动城市进步。三是加大智慧城市建设，完善新基建市场规则。四是建立面向城市更新设备和服务供应商的总承包制度，实现从设计、采办、建造到安装阶段统一策划、统一组织、统一指挥、统一协调。五是引入城市经理人制度。六是完善投融资制度。七是强化信息公开制度。八是建立运营服务的监管制度，对运营商进行准入管理。