2021年3月17日，美国政府更新了所谓《香港自治法》，并对中国和中国香港的24名官员实施制裁，在一定程度上延续了特朗普政府制裁香港的具体措施。这也同样意味着，美国政府尚没有厘清制裁香港的经济账，造成了美国政策的矛盾和反复。

回顾特朗普政府制裁香港的过程，不难看到当时的制裁有几个特点。首先是高频：美国在2019年通过了所谓《2019年香港人权与民主法案》，在2020年签署了所谓《香港自治法》并取消香港优待政策的行政命令。美国财政部海外资产控制办公室（OFAC）在2020年12月向美国国会提交了制裁香港的相关报告。OFAC还将与香港相关的法律编入本部门的法典与《美国联邦法规》中。其次是高压：以所谓《香港自治法》为例，其中既包括对个人也包括对金融机构的制裁，涉及主体较为多元。罗列的制裁措施比之前更加严厉，尝试提出各种“禁止性”措施，制裁手段也更加丰富。特朗普签署的《行政命令》修改了美国多项法律中原来适用于香港并使得香港区别于中国内地的优待规定，旨在取消或中止香港的特殊及优惠待遇。美国这一轮制裁还非常高调，美国极力游说其他经济体包括英国、加拿大、欧盟等加入制裁的行列。

美国政府制裁香港的目的很明确。所谓《香港自治法》是美国基于政治目的而出台的法案，但采取的方法是打击香港的经济。具体而言，美国利用自身在经济上的优势，制裁香港的个人、企业和政府机构，影响香港服务中国企业的能力，威胁切断中国企业的资金来源，达到其所谓的政治目的。最终施压的对象是中国，制裁香港也有观察中国将如何反击美国金融制裁的“试水”含义。

美国通过制裁香港来削弱中国经济的目的注定失败，其原因很简单：

美国制裁对香港服务能力的影响十分有限

美国的所谓《香港自治法》和《行政命令》主要从以下几方面打击香港：美国对香港出口征收更高关税，香港和中国内地出口适用同等关税率。香港从美国进口高科技产品受美国出口管制法限制。香港被列入清单的个人和金融机构可能面临多项金融制裁。这几项措施对香港服务能力的影响都微乎其微。

美国制裁对香港转口贸易的影响较小。香港对美出口中的绝大部分是中国内地的转口贸易，由于美国在征收关税时采用原产地规则，当这部分商品原产地为中国内地时，香港的这部分出口本来就适用了高关税，并不享受美国给予香港的优惠关税。也就是说《行政命令》中加征关税的措施与香港出口中的绝大部分商品无关，自然也不影响香港的转口贸易。

美国限制香港进口高科技产品的象征意义大于实际意义。香港从美国进口高科技产品的类别原本就有一定限制。即使对香港不受限商品的进口，美方通常也有附加条件，包括不允许转让和出口等，美国的制裁在限制香港服务内地的能力方面意义不大。

美国对香港金融制裁措施中，威胁最大的是禁止外汇兑换、将金融机构排除出清算系统两项。这两项不但实施的可能性非常小，在技术上不可行，而且对美国反作用大。

香港服务能力受限对内地经济影响较小

香港与内地存在着紧密的经济联系。在国家层面上来看，香港对内地的主要经济功能在于提供贸易和金融的中间服务。根据测算，2018年香港对内地经济的贡献与中国GDP的比值在0.9%-1.2%之间，与20多年前香港回归时相比已经有了一定幅度的下降。香港服务业曾经在协助内地企业方面作出了不可磨灭的贡献，但假设未来出现香港服务能力下降的情况，对中国内地企业的影响则是完全可控的。

具体来说，美国制裁香港会增加内地企业成本、降低融资便利度、减缓获利的速度，但对于资金与商品的供需双方没有本质影响。美国制裁与中国内地企业的自身增长、中国构建融资体系等最重要的问题关联度非常低。

从企业的发展来看，中国内地企业服务着规模巨大的国内和国际市场。2020年中国是全球唯一实现正增长的主要经济体，2020年中国占全球出口比重约为15%，一跃成为世界第一位，国内外市场需求支持着中国企业的增长。

从获取资金的渠道来看，中国正在建立市场化程度更高、更成熟、更健全的国内证券市场，同时完善国内的间接融资渠道，并借力海外融资，总的来说中国构建的是一个多层级多渠道的融资体系。美国一个行政令就能阻碍中国企业获取资金的说法未免太脱离经济实际了。

制裁香港会对美国形成反作用

美国的金融制裁首先会影响美国跨国公司的利益。根据路透社的统计，目前有1300多家美国公司在香港经营，其中有近300个地区总部和超过400个地区办公室，涵盖几乎所有主要的美国金融企业。2019年底美国对香港的直接投资存量为820亿美元，美国企业投资香港并转投中国内地获得了巨额回报。实施金融制裁相当于放弃香港及中国内地丰厚的回报，美国的存量投资将受到极大影响。

美国的金融制裁还将损害华尔街的获益。大量在香港上市的中国企业是良好的投资标的，特别是中国部分领先企业已经具有全球竞争力，投资这些企业是华尔街不可能放弃的营利机会。美国制裁香港将限制华尔街投资的选择，降低美国资金的收益率。

制裁如果实施将损害美国在国际金融中的霸权地位。“帮助资本增值”是塑造美国全球金融中心的重要原则，被认为是美国创新、生产力、研究和经济增长的源泉。当美国金融企业不能依利益最大化准则来提供融资，美元清算和交易系统不能提供有效服务，美元无法自由兑换，这些制裁措施都将在长期中损害美国的立国之本。

如果美国政府足够理性的话，并不难算清楚制裁香港的经济账，而正视经济现实有助于美国厘清内部决策中的矛盾，做出明智的选择。

（作者系中国社会科学院习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心研究员）