日前，中国银保监会发布《关于进一步推动村镇银行化解风险改革重组有关事项的通知》，支持村镇银行补充资本和改革重组，有效化解风险。这是自2018年以来，金融监管部门再次对村镇银行改革发展和风险防范进行部署。村镇银行作为我国数量最多的一类银行，将迎来一轮幅度较大的调整。

村镇银行是指经金融监管部门批准、在县级及以下地区设立、主要服务“三农”和小微企业的银行业金融机构。2003年以来，我国大型商业银行在重组改制过程中，撤并了部分乡镇营业网点，收缩了在农村地区的经营规模。此后，为解决农村地区网点覆盖率低、金融供给不足等问题，2006年起，原银监会探索设立以村镇银行为主体的新型农村金融机构，并放宽准入政策。截至2019年年底，全国共组建村镇银行1637家，多数由城商行和农商行主发起，覆盖31个省份1306个县市。

村镇银行在服务小微、支农支小、精准脱贫等方面发挥了积极作用，已成为农村金融市场的重要力量。但是，随着村镇银行发展，一些不足和问题逐步显现，如产品和服务能力单一、资金成本高企、资本补充渠道狭窄。一小部分村镇银行经营管理问题较多，发展停滞不前。

一方面，这是村镇银行自身特点所决定的。村镇银行规模特别小，平均负债总额不足10亿元，产品创新能力弱，单体运营成本高。在成立初期，村镇银行主要依赖主发起行支持，如果主发起行支持不够，起步就很艰难。由于品牌影响力弱，村镇银行往往通过提高利率吸收存款，资金成本比较高。同时，由于服务对象主要在村镇，信贷风险相对更高，抗风险能力比较低。此外，村镇银行依靠利润留存补充资本，缺乏多元的资本补充方式。

另一方面，这与村镇银行缺乏合理规划有关。村镇银行短期内数量增长过快，偏离了农村金融市场实际需求。在政策鼓励下，部分政策性银行、大型商业银行发起设立了一批村镇银行，但后续管理服务难以跟上。

2009年以来，部分大型商业银行希望通过组织村镇银行管理公司，来解决村镇银行单体规模小、集约化程度低、股权管理难等问题。直到2018年1月，监管部门印发《关于开展投资管理型村镇银行和“多县一行”制村镇银行试点工作的通知》，允许组建投资管理型村镇银行，对村镇银行统一管理，同时允许村镇银行经营区域覆盖多个县市。2019年4月，常熟农商银行旗下的兴福村镇银行股份有限公司获准在海南省海口市筹建，同年9月正式开业，这是我国第一家投资管理型村镇银行。2020年12月，重庆万州、浙江宁波两家中银富登村镇银行因被吸收合并而解散，引发市场关注。

此次《通知》的亮点主要体现在村镇银行兼并重组方式的多样化。第一，对一小部分不具备救助意义的村镇银行可以选择直接关闭，退出村镇银行市场；第二，可以将村镇银行改建为其他村镇银行的支行，也可以改建成主发起银行的分支机构；第三，在市场化法治化原则下，还可以将村镇银行改建成大型银行和股份制银行的分支机构。兼并重组方式多样灵活，实事求是，能够更有效率地推进村镇银行重组改制。此外，《通知》还压实主发起行责任，支持主发起行向村镇银行补充资本，对意愿不强的主发起行则推动其优进劣出。《通知》制定激励措施，允许引进地方企业、非银行金融机构等合格战略投资者开展收购和注资，参与化解风险。

2020年10月，中国人民银行公布的商业银行法（修改建议稿）将村镇银行列入商业银行范畴，进一步明确村镇银行的法律地位。不过，村镇银行是我国农村地区的社区银行，兼具商业性和政策性双重特点，下一步应给予更多政策上的支持，包括差别化的税收政策、存款准备金率等，鼓励其发挥小法人机构扁平灵活、“门当户对”等特点，在服务“三农”和小微企业、丰富农村金融市场、助推乡村振兴战略中彰显积极作用。

（作者系招联金融首席研究员）