经济日报·中国经济网记者 熊 丽

目前，中心城市和城市群正在成为承载发展要素的主要空间形式。中央经济工作会议要求，要提高中心城市和城市群综合承载能力。要通过发展区域性中心城市，加快城市群内部空间结构的优化，促进区域协调发展、高质量发展、可持续发展——

当前，我国经济发展的空间结构正在发生深刻变化，中心城市和城市群正在成为承载发展要素的主要空间形式。中央经济工作会议要求，要提高中心城市和城市群综合承载能力。

在区域协调新形势下，如何理解中心城市和城市群的作用？什么样的城市可以成为中心城市？怎样提高其综合承载能力？记者就此采访了有关专家学者。

什么是中心城市

“中心城市是一个体系。实际上，国际的、国内的、区域的、地区性的各类中心城市，形成了复杂的网络联结。”国家发改委城市中心研究员、民盟中央经济委副主任冯奎认为，中央经济工作会议提到的中心城市，不仅是指国家中心城市，而且单就国家中心城市来说，它也是一个变化发展的概念，并非一成不变。

冯奎表示，2018年底，中共中央、国务院《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》中，特别强调了北京、天津、上海、香港、澳门、广州、深圳、重庆、成都、武汉、郑州、西安等城市，这些城市都具备建设国家中心城市的充分条件。

记者梳理发现，2010年住建部发布的《全国城镇体系规划（2010-2020年）》中首次提出建设北京、天津、上海、广州、重庆五大国家中心城市；2016年5月份发布的《成渝城市群发展规划》，明确成都要“以建设国家中心城市为目标”；2016年12月份发布的《促进中部地区崛起“十三五”规划》表示，支持武汉、郑州建设国家中心城市；2018年2月份发布的《关中平原城市群发展规划》提出“建设西安国家中心城市”。

“从全面参与全球竞争的角度，应在国家层面上加强国家中心城市的布局。有的城市承担了多项国家对外开放的职能，具有较强的国内国际带动作用，也应创造条件推动其建设成为国家中心城市。”冯奎表示。

中国国际经济交流中心研究员马庆斌认为，从相关统计数据来看，先“虹吸”再“辐射”是一个普遍的区域经济现象。省会城市经济和人口的首位度在一个时期内逐步提高到15%左右，往往会较好地提高中心城市的实力，但如果首位度持续提高，对周边小城市的带动作用就比较小，省域经济发展也会具有一定的不稳定性。比较好的模式是培育一个副中心城市。

中国区域科学协会理事长肖金成表示，一个特定区域，城市比较密集，有一到几个大都市，每个大都市辐射带动周边地区，形成一个都市圈。当都市圈和其他城市圈耦合，城市群就形成了。但在城市群之外，我国还有大片地区是非城市群地区，这些地区的发展，需要区域中心城市带动。

近年来，许多城市纷纷加快了打造区域中心城市的步伐。比如，江西省日前印发《关于支持赣西经济转型加快发展的若干意见》，“赣湘鄂区域中心城市”成为宜春市的目标定位之一。

中心城市什么样

“中心城市的作用很多，我比较强调它的三个中心作用。”冯奎解释说，首先是增长中心。中心城市的规模经济、范围经济都极其显著。如果用高度来刻画产出，只有少数地方出现极细极高的形状，这意味着大量的产出都来自于中心城市的国土空间。其次是创新中心。中心城市大学多、科研院所多、企业多，构成创新的主体；人员、资金、数据等各类要素流动频繁，联结丰富，加速创新的步伐；创新孵化条件优越，为创新创造条件。再次是服务中心。中心城市拥有先进的交通基础设施能力、较为健全的公共服务供给能力、生产消费服务能力，能为整个区域发展提供强大支撑保障。增长中心与创新中心使中心城市加速集中，服务中心则使整个城市体系格局能够在一定程度分散布局。

马庆斌认为，城市群是实现区域经济“量的合理增长和质的稳步提升”的创新平台和增长极。在城市群发挥作用的过程中，中心城市将发挥辐射带动、引领示范、组织协调的功能。

“随着户籍改革和土地制度改革的深入推进，城乡融合发展将成为政策新的发力点，城市群尤其是中心城市周边的城乡结合带，将是重要的政策空间载体。”马庆斌说。

马庆斌表示，区域差距的实质，是中心城市和城市群发展的差距。未来区域协调发展的主要空间抓手，将是协调城市群和中心城市的发展。把这个“纲”举好了，区域协调发展“目”的问题就可以很好地张开。

肖金成认为，我国多数地级市区域面积1万平方公里左右，区域人口500万至1000万，应有一个中心城市来带动区域经济发展。但是目前很多城市规模不大、实力不强，辐射带动能力比较弱，要增强这些城市的产业承载能力和人口吸纳能力，使其规模更大，辐射带动力更强，从而带动区域发展。

什么样的城市可以成为区域中心城市？肖金成表示，一个区域既要有大城市，又要有中小城市和小城镇，城市体系才比较合理。“我认为，当一个区域面积在1万平方公里、人口500万左右，中心城市人口超过100万，辐射半径能达到60公里左右，就能够实现对区域的全覆盖。区域人口接近1000万，未来有可能吸引区域内1/3的人口，中心城市的人口就能够发展到300万，其辐射带动力就会更强。”肖金成表示，区域性中心城市是我国城镇化的重要载体。

如何提高承载力

中央经济工作会议提出，要提高中心城市和城市群综合承载能力。

在马庆斌看来，综合承载力应包括四方面内涵，一是在人口更加密集的同时，教育、医疗、交通、就业等公共服务的优质度不断提高；二是在经济要素更加聚集的同时，发展动力和创新活力更加澎湃；三是在产业集群更加多元的同时，产业链、价值链、供应链的功能更加凸显；四是在国际交往活动日趋频繁的同时，更加具有全球或区域影响力和竞争力。

冯奎认为，从承载力的组成内容来看，中心城市综合承载力包括资源承载力、环境承载力、经济承载力和社会承载力等方面。从承载力充分发挥条件来看，既有客观的方面，也有主观的方面。所以，治理体系和治理能力的提升有助于提升城市综合承载力。

“有人讲，中国城市应无限扩大，其实忽略了一个问题，即在短时间内城市治理能力难以支撑这种扩张。”冯奎说，从承载力表现形式来看，决定综合承载力的是整体协同优势，因而要看到城市承载力的长板、短板是客观存在的，但最重要的是看它们的协调度。从承载力的评价效果来看，既要讲承载力对当代经济社会活动的承载，也要讲它对于未来发展的承载，是可持续的承载力。

冯奎认为，决定城市竞争力的往往是城市综合承载力中的短板，弥补短板不足，可以依靠系统的优势。

“提高综合承载能力，要增长城市‘群’的协同思维，提高都市‘圈’的辐射能力，构建更加科学的城市群治理体系。既要实现轨道、地铁、高速等硬连通，也要实现市场、服务等软连通。”马庆斌表示，要更加强调创新驱动和改革开放两个轮子一起转，打造国际一流营商环境，成为区域和全国的技术创新策源地。构建更加包容的“新老市民”融合体系，更加畅通不同收入群体向上流动的政策体系。

肖金成认为，在依靠市场力量主导区域中心城市发展的同时，应更好地发挥政府的作用。“未来我们应通过区域性中心城市的发展，加快城市群内部空间结构的优化，促进区域协调发展、高质量发展、可持续发展。”肖金成说。