本报记者 曾诗阳
十三届全国人大常委会第十五次会议首次审议了《中华人民共和国长江保护法（草案）》。此法是我国第一部流域法，也是世界少见的以单一河流大保护为主题的立法。草案坚持对突出环境问题“下猛药”，对违规违法行为“零容忍”，充分体现责任更大更严，违法处罚更重更硬，切实增强长江保护法的权威性和可执行性。
对亿万中国人来说，长江的意义无须多言。
这部法律因何而起，又将如何施行？请看记者的梳理。
立法护江，刻不容缓
全长6300多公里，全流域涉及19个省、自治区、直辖市，流域面积180万平方公里，横跨东、中、西部，蕴藏着全国三分之一的水资源、五分之三的水能资源……千百年来，长江滋养了一代又一代中华儿女。
如今的长江，“病了，而且病得还不轻”。
——洞庭湖、鄱阳湖频频干旱见底，部分水系严重断流、河流生态功能退化、生物完整性指数到了最差的“无鱼”等级，一些珍稀、濒危野生动植物种群数量急剧下降、栖息地和生物群落遭到破坏。
——水污染形势严峻，重要湖库处于富营养化状态，30%的环境风险企业位于饮用水水源地周边5公里范围内，污染产业向中上游转移，跨区域违法倾倒危险废物呈多发态势，面源污染加剧。
——干线港口危险化学品吞吐量极大、种类极多，运输量以每年近10%的速度增长；部分区域土壤污染、水土流失、土地沙化、石漠化严重。
长江流域生态保护的重要性、复杂性和特殊性影响着国家经济社会发展的全局，依法维护长江流域生态安全，保障人民喝上清洁的长江水，满足长江流域人民群众对优美生活环境的向往，已成当务之急。
“必须制定一部具有针对性、特殊性和系统性的长江保护法，加强生态系统修复和环境治理，切实保障长江流域生态安全，促进长江流域绿色发展。”全国人大环资委主任委员高虎城强调说。
生态修复，摆在压倒性位置
治好“长江病”，是我们这代人的历史责任，关系子孙后代，关系民族未来。
草案开宗明义，第一条明确规定：为了加强长江流域生态系统修复和环境治理，促进资源高效合理利用，保护长江流域生态环境，推进绿色发展，制定本法。
“要针对长江流域生态系统破坏的突出问题，把生态修复摆在压倒性位置。”谈及立法目的时，高虎城表示，要通过防范和纠正各种影响、破坏长江流域生态环境的行为，实现保护长江流域生态环境、支撑和推动长江经济带高质量发展的目的。
长江横跨我国东中西三大板块，按照流域整体保护原则，草案依据长江流域的自然地理状况，以流经的相关19个行政区域范围为基础，将法律适用的地域范围确定为长江全流域相关县级行政区域。
“这样规定主要有两方面考虑。”高虎城介绍：一是长江流域除干流外，还包括众多支流，干支流相互交融、水系相通，立法要遵循长江流域的系统性、联系性和完整性特征；二是长江流域涉及的19个行政区域地域广大，为保证精准合理地管理长江流域，草案将管理范围限定为长江流域内的相关县级行政区域。
关于法律适用的行为范围，草案从生态系统保护的基本要素行为和威胁破坏长江流域生态环境的行为两方面，确定了8个方面的行为范围，包括饮用水安全保障与水污染防治，水资源合理配置、调度与利用，生态环境风险防范与应对等。
高虎城表示，“在生态优先的前提下保障促进绿色发展，是长江一切活动的总原则。共抓大保护、不搞大开发，是指导保护、开发活动的基本原则”。草案明确规定，在长江流域从事各类活动，应当坚持生态优先、绿色发展，坚持以人为本、统筹协调、科学规划、系统治理、多元共治、损害担责的原则。
全面保护，攥指成拳
为了对长江流域生态环境实行全面保护，长江保护法针对长江特定区域、特定问题采取特别制度措施，草案第3章到第7章从国土空间用途管控、生态环境修复、水资源保护与利用、推进绿色发展、法律实施与监督等方面作出了具体制度和措施规定。
以长江生物完整性到了最差“无鱼”等级的问题为例，草案在长江流域标准体系建设的有关规定中，增加了关于生物完整性指数的内容。
“现行水环境质量标准仅采用化学指标，不足以保护长江流域生态环境和生物多样性。”高虎城介绍，草案明确有关部门和地方人民政府根据物种资源状况建立长江流域水生生物完整性指数评价体系，并将其变化状况作为评估长江流域生态系统和水生生物总体状况的重要依据。
此外，草案还规定，国家鼓励有条件的单位开展对长江流域江豚、白鱀豚、白鲟、中华鲟等珍稀濒危特有水生野生动物和葛仙米、弧形藻、眼子菜、水菜花等水生植物生境特征和种群动态的研究，组织开展水生生物救护。
根治长江流域的突出环境问题，涉及多个领域、多个部门、多个地方。但长期存在的管理体制条块分割、部门分割、多头管理问题，导致干支流、左右岸、上中下游协同治理能力较弱。
要打破这一僵局，关键在于“攥指成拳”。草案科学合理划定了各方职责边界，理顺了中央与地方、部门与部门、流域与区域、区域与区域之间的关系，建立起统分结合、整体联动的长江流域管理体制。
“通过系统性制度设计，加强山水林田湖草系统治理，建立全流域水岸协调、陆海统筹、社会共治综合协调管理体系。”高虎城说。
值得注意的是，此次长江保护立法工作坚持对突出环境问题“下猛药”，对违规违法行为“零容忍”，充分体现责任更大更严，违法处罚更重更硬，切实增强长江保护法的权威性和可执行性。
为此，草案在规定国务院有关部门和地方各级人民政府及其有关部门职权的同时，增加了对行使职权的责任追究规定；为了加强对长江流域生态系统和环境的保护，专门设立了对破坏生态系统行为和污染环境行为的处罚；对长江流域长期以来突出的违法采砂活动，专门设立了处罚条款。
