就业是民生之本。近年来，我国积极推进就业优先战略，重点加强劳动力资源合理配置、健全就业支持机制、完善就业服务平台、健全失业援助政策，就业总体保持平稳增长态势。2018年，城镇新增就业1361万人、调查失业率稳定在5％左右的较低水平。我们这个近14亿人口的发展中大国，实现了比较充分的就业。

今年的《政府工作报告》提出，“进一步稳就业、稳金融、稳外贸、稳外资、稳投资、稳预期”，把稳就业摆在突出位置，并提出了“城镇新增就业1100万人以上，城镇调查失业率5.5％左右，城镇登记失业率4.5％以内”的目标。对此，我们需更好实施就业优先战略，采取有针对性的措施，加大改革力度，释放市场主体活力，特别是更好发挥以下五个层面核心要素有效促进就业的作用，切实构建实现就业平稳增长的全方位动力系统。通过深挖就业增长潜力，拓展就业增长空间，进一步巩固就业持续稳定增长的良好态势。

推动经济持续稳定增长，为就业增长提供支撑

持续稳定的经济增长，是不断创造就业岗位的前提。根据国家统计局的数据测算，我国经济增长的就业弹性呈上升趋势。从GDP每增长1个百分点带动城镇新增就业规模来看，2003年至2008年平均约为100万人，2009年至2011年提高到平均约为130万人，2012年至2013年平均约为150万人，2014年至2017年平均约为173万人，2018年这一数值进一步提高到近200万人。据此测算，我国GDP保持6%以上的增长速度，就可以基本消化每年1100万左右的新增就业需求。

当前我国经济增长仍然保持较好势头，在此基础上应更好实施就业优先战略，促进经济增长与就业增长的良性互动。一方面，在制定经济发展规划、调整产业结构和产业布局时，可优先考虑扩大就业规模、改善就业结构和提高就业质量，探索建立政府投资和重大项目带动就业的评估体系。另一方面，在扩大内需、培育新消费增长点时，把培育新的就业增长点作为重要的考虑因素。与此同时，在化解产能过剩的进程中，需更有针对性地做好失业人员再就业工作。

更好发展以制造业为主体的实体经济，为就业增长夯实基础

近年来，我国制造业就业规模不断扩大，2018年全国城镇就业人员4.3亿人，其中制造业就业规模约9000万人，占城镇就业人员的比重超过20%，是提供城镇就业岗位最多的领域。以制造业为主体的实体经济，不仅创造了大量就业岗位，也是服务业就业增长的基础支撑。

当前，我国制造业就业存在较大的提升空间。保持制造业就业的重要作用，既要重视新就业空间的拓展，也要重视延续劳动密集型产业在促进就业方面的优势。具体来看，要加快发展先进制造业，通过科技创新提高制造业就业的全球竞争力，通过新旧动能的接续转换拓展新的就业空间；要充分利用我国巨大的国内市场和梯度发展优势，有选择地推动传统制造业向中西部地区转移，在改造优化升级的基础上，延续劳动密集型产业的就业优势；要加大对机械、航空航天、信息及通信技术、机器人、医药产品等国际贸易摩擦重点行业和领域的就业监测，实施好企业就业援助政策；要加大职业教育和就业培训投入力度，提高职工转岗就业的能力；要加强对教育领域薄弱环节的投入，全面提升劳动者综合素质。

创新发展以服务业为主体的新的经济形态，为就业增长拓展空间

互联网、数字化技术、人工智能等快速发展，催生了数字经济、共享经济等，形成了就业增长的新源泉。有研究数据显示，2018年，我国数字经济领域就业人数达1.91亿人，占当年总就业人数的比重为24.6%，同比增长11.5%。其中，第三产业数字化转型就业岗位约1.3亿个，占第三产业总就业人数的37.2%，成为吸纳就业的主力军，信息服务、电子商务等行业吸纳就业的潜力巨大。同时，随着就业方式的灵活多样，涌现出了兼职就业、分时就业等新形式，成为劳动者就业增收的新选择。

发挥新的经济形态对就业的促进作用，需要进一步深化“放管服”改革，使审批服务更加便民和高效，持续优化营商环境，激发各类市场主体干事创业的热情。同时，还需坚持包容审慎的监管理念，在探索中不断完善监管。建立政府和社会资本合作的产业投资引导基金，投资新技术、新产业、新业态、新服务等领域，推动产业转型升级。同时，注重调动企业的积极性和创造性，引领中小企业由技术创新向全方位创新转变、由要素驱动向创新驱动转变，加快产业结构优化升级。

持续减轻小微企业负担，为就业增长激发活力

小微企业是就业的“蓄水池”。随着商事制度等方面的改革不断深入，我国市场准入环境持续优化，各类市场主体快速增长，2019年1至4月，全国新登记企业日均达到1.86万户。与此同时，新设小微企业的就业带动作用得到巩固。调查数据显示，2018年新设小微企业一周年后平均从业人员比开业时增长16%，由开业时平均每户6.38人增加到7.4人，对促进高校应届毕业生和失业人员再就业及稳定全国就业形势起到了重要作用。同时，相继出台的多项减税降费政策，也使实体经济明显受益，提振了市场信心，有效带动了社会就业岗位的增加。

应该看到，依托不断扩大的国内消费市场，小微企业在促进就业方面依然有较大的增长潜力。今后可考虑在加大减税、降费、降低要素成本的基础上，着力降低制度性交易成本，实施与小微企业社会功能相适应的差异化的社保和税收政策，根据企业的规模确定差异化的缴费政策，对小微企业给予更大的降费比例。与此同时，可考虑大力推进动产融资尤其是存货融资的发展，着力解决小微企业“融资难”问题；发展普惠金融，采取包容审慎的监管政策；降低企业用能和物流成本，减少中介服务事项和机构的涉企收费。

实施更加精准的就业援助政策，为就业增长筑牢保障

为就业困难人群提供就业援助，是保持就业稳定的重要一环。近年来，更加积极的就业政策深入实施，为就业困难群体自主就业提供创业培训、政策咨询、开业指导、税费减免、小额担保贷款等一系列支持服务，为接收就业困难人员就业的企业提供社会保险补贴和岗位补贴，为更多就业困难人员提供公益性岗位。

今后要保持就业的平稳增长，仍需保持积极就业政策的延续性和稳定性，增强其重点帮扶作用。一方面，重点关注在新旧动能转换进程中受影响的企业，发挥就业补助资金的引导作用，支持企业内部消化为主，同时多渠道分流安置下岗人员。另一方面，加强职业技能培训，提高劳动者跨行业就业的能力，鼓励和支持各类人力资源服务机构、职业培训机构针对转岗人员开展职业介绍、职业培训等再就业服务。同时，进一步加强就业指导和职业介绍、设置公益性就业岗位、实施社会救助等措施，加强对就业困难人员的托底安置，不断提高就业扶持政策精细化水平，在稳就业的同时提升就业质量。

（作者单位：中国宏观经济研究院社会发展研究所）