新中国的城市发展进程，具有鲜明的中国特色，集中表现在差异化的城市发展制度安排上，例如城乡户籍制度、土地公有制度和城镇行政等级制度，成就了中国城市化低成本、高速度、有序化发展。站在新的历史方位，推进城市从高速度转向高质量发展，需要全面审视制度安排，创新制度设计。

改革是城市高速度发展的内在动因

改革开放40年来，我国城市高速度发展，城市人口从不足2亿人增加到8.5亿人。改革是城市高速度发展的内在动因。

首先，城乡户籍制度的松动，允许农业劳动人口向非农行业和城镇的流动，农民从“离土不离乡”到离土又离乡，发展工业，建设城市，服务城市，走向城市。

其次，土地制度的贡献。在土地公有制的安排下，城市可以以较低成本、较大规模、较少阻力获取城市扩张和工业发展用地；同时，大量城乡接合部、城中村基础设施薄弱但住房成本低廉，为农业转移人口在城市工作和生活提供了廉价的住房保障。

再次，城镇乡的层级制度安排，为优质资源的集中和规模配置，提供了便利条件。首都、直辖市、省会城市、副省级城市，行政层级相对较高，优质资源的占有和配置，处于优先地位。但这也导致了大城市，尤其是特大城市的“大城市病”突出。

改革启动的大规模工业化推进了高速度城市化，农民得以从土地中解放出来，提升了劳动生产力；土地得以从农民手中释放出来，提升了配置效率。

“户籍二元”不利于城市高质量发展

居民身份差异化的城乡“二元”户籍制度，通过改革，使得农民可以在“有效调控”下进入城市，根据需要进入工业，成为城市化工业化的人口和劳动力资源。但是，由于户籍身份限制，他们不能与具有城市户口的居民享有同等的包括教育、医疗、住房、社保等城市服务。这就在客观上降低了城市规模扩张所必需的公共服务成本。土地公有制度下对农村集体土地的征占，可以非常廉价、便捷地实现，通过土地财政为城市基础设施建设筹集了必要的资金。优质教育、医疗和科技资源集中在省级城市、省会城市、副省级城市，也有经济学上的聚集效应、规模效应；各种园区设在大城市，也是因为这些园区所需的人才、资金、技术，乃至于基础设施投入，获取相对便捷、成本相对较低。而这种集中，又进一步强化了大城市的中心地位，而县和乡，在制度上没有城市建设的规定，这也是为什么在同一层级下，也要县改市（区）、乡改镇（街道）的内在动因。

然而，在这样的制度下开展的城市化进程，有速度但并不意味着有品质。因为农业转移人口没有完全融入城市，农民工没有市民化，并非完全意义上的城市化。城市扩张的低成本，实际上是通过户籍制度转嫁给没有城市户口的农业转移人口了。“城乡二元”转移到城市的“户籍二元”，农民工的孩子不能就近入学，社保待遇不均等，亟需通过改革加以改善；行政层级高的城市对层级低的城市的虹吸造成的“大城市病”、区域发展不平衡、乡村振兴乏力的困境，是城市高质量发展必须解决的问题；户籍和土地公有制度对一部分社会群体和成员造成的利益损失没有得到相应的补偿，也是一个需要吸取的教训。

城市高质量发展需要扁平化资源配置

我国城市的高质量发展，要在审视这些制度的基础上，改革创新体制机制，推进区域协调发展、乡村振兴发展、城市高质量发展。

真正的制度创新，是推进高端优质的公共资源从过分垄断、集中的大城市尤其是特大城市走向中小城市、乡镇。许多地方的做法是兼并周边的县、乡，纳入辖区内，再进行城市内区域资源再均衡。结果是“城市大饼”越摊越大，对周边的资源虹吸力度越来越大。辖区外几乎得不到优质公共资源的布点，“大城市病”扩大，中小城市发展动能不足、乡村振兴缺乏活力。在高铁、高速公路网络化、全覆盖的格局下，基本上消除了区域协调、城乡一体的空间距离和技术隔离。教育、医疗、科技等高端资源，具有公共物品属性，不是纯然市场交易品。

打破差异化配置公共资源的行政层级安排，实现均衡、均值的扁平化配置，成为城市高质量发展的切入点、区域协调发展的着力点、乡村振兴的活力源泉。以此为突破点，户籍藩篱自然瓦解，土地公有制也会更好地服务于城市高质量发展。

（作者系中国社科院学部委员、中国社科院城市发展与环境研究所所长、中国城市经济学会会长）