中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。区域发展不平衡是其中的重要方面，尤其是沿边地区，国土面积大，经济发展相对滞后，亟待加强协调联动、加快开放开发。沿边地区是我国深化同周边国家和地区合作的重要平台，目前，我国沿边地区发展存在政策优势弱化、与腹地联系弱、对外经济合作方式单一等问题。对此，应着眼于实现稳边安边兴边，以改革创新助推沿边开放，大胆探索创新跨境经济合作新模式、促进沿边地区发展新机制、实现兴边富民新途径。

▍处于新阶段 面临新机遇

“一带一路”建设、科学技术进步等为更好发展创造新条件

当前，我国沿边地区进一步推进开放开发面临重大机遇。

一方面，我国正处于全面建成小康社会决胜阶段，解决区域性整体贫困、着力攻克深度贫困地区是精准扶贫、精准脱贫任务的重点。在我国划出的14个集中连片特困地区中，有10个分布于我国沿边或紧邻沿边的地区。确保这些地区实现“脱真贫、真脱贫”，进一步推动这些地区开发开放，是决胜全面建成小康社会的题中应有之义。

另一方面，“一带一路”建设赋予了沿边地区新的使命。我国边境线长、邻国数量众多，沿边地区正是“一带一路”国际经济合作的“衔接带”和“接合部”，正在由过去开放的“边缘地区”，转变为对外开放与国际合作的前沿。加快边境地区发展、深化跨境经济合作，有利于深化我国周边关系和提升我国软实力，为“一带一路”建设更大范围的合作提供坚实的前沿基础。

与此同时，科学技术进步也为沿边地区开放开发创造了新条件。应该看到，我国高铁技术日益成熟，大大提升了交通运输效率，沿边地区地理环境的“封闭”正在被打破。随着宽带互联网的覆盖和普及，偏远地区在获取和传送信息及服务方面的难度大幅下降，开展跨境电子商务的条件在改善、能力在增强。同时，人工智能的开发应用进展迅速，与邻国交流的语言障碍也有望被克服。

▍现存难点有待破解

政策优势弱化 经济融合不足 多维度联系较弱

以开放开发更好推动沿边地区经济社会发展，尚存诸多难点。

一是开放政策优势弱化，发展形势较为严峻。为促进沿边地区发展，我国曾制定了一些特殊的开放政策。比如，对边境小额贸易和边境互市贸易实行关税减免、税收优惠，对边境经济合作区、开发开放试验区建设贷款给予贴息等。但随着同周边国家自贸协定的签署、关税总体水平的降低，以及自贸试验区在全国范围内布局、跨境电子商务新贸易形态的出现和一些优惠政策的到期，沿边开放发展的政策优势逐渐弱化。这些地区又远离腹地大市场，对资金、技术、人才的吸引力进一步下降，发展前景不容乐观。

二是与周边地区合作尚停留在较浅层次，缺乏经济融合。当前，我国边境贸易还主要以边境小额贸易和边民互市贸易为主，贸易内容一般是农产品或来自于沿海、内地的制成品，贸易方式零散，缺乏规模、品牌，虽然在一定程度上繁荣了边境商业，但并未有效推动边境地区发展，可以说是“有贸易无产业”。尤其是在邻国边境地区经济发展相对落后、人口稀少、远离国内大城市的情况下，我国边境经济合作区对深化与邻国合作的作用就难以有效发挥。

三是与腹地经济联系较弱，存在“通道化”倾向。我国沿边地区一般地形地貌复杂、基础设施比较落后、产业配套较弱、教育和医疗等公共服务水平低，又远离腹地市场，对东部产业转移缺乏吸引力。中心城市国际大通道建设、内陆无水港发展加速，交易中心、物流中心、商贸中心、金融中心等平台建设提速，使沿边地区靠近国际市场的优势不断弱化，“通道化”倾向凸显，过货量虽然很大，但对沿边地区经济发展的促进作用有限。

四是我国不同类型经济园区之间联系较弱。我国已在境外建立了70多个经济合作区。由于各类型经济园区是在不同时期、基于不同目的设立的，因此它们之间也缺乏统筹。无论是在布局还是经济联系上，都考虑不充分，相互之间缺乏呼应协调，对统筹国际国内合作发挥的作用也较弱。

▍抓住契机 协调联动

加大政策倾斜 加强多维联系 完善协调机制

应加强协调联动,以“一带一路”建设和国际产能合作为契机，加强顶层设计，依托国内庞大市场和完善的产业配套体系，统筹考虑边境线和边境内外合作，完善布点，由点成线，连线成廊，在边境及其附近区域形成合作紧密带、经济繁荣带和文化交融带。具体来看，可优先选择政治互信强、经济基础好、人口素质高的边境地区优先布局、率先突破，发挥示范作用，由先进带落后，逐步实现繁荣沿边、和睦周边的目标。

一是加大政策倾斜力度。在确保边疆稳定、国家安全的前提下，赋予沿边地区更大的开放自主权，将自由贸易试验区取得的经验优先向沿边园区推广。对与邻国互利共赢的特色产业，给予更大力度的信贷支持和税收优惠，促进其加快发展；与邻国建立边疆地区劳务、旅游合作制度，在一定疆界范围内允许满足要求的人员和车辆自由通行；与邻国加强协商，提升政策一致性、协调性，联合推动跨境园区或中外姊妹园建设，设立国际创业基金，鼓励跨境创新、创业，携手打造双方经济合作的支撑点和增长极。

二是加强与腹地经济的多维联系。将沿边地区设施建设作为“一带一路”设施联通的重点给予支持，除了着力打通边境口岸城镇与腹地大中城市的大通道连接外，还应加强边境口岸镇、产业园区、乡村之间的公路网，以及水、电、油气管道和通信等基础设施建设，强化跨境电子商务服务平台建设，服务中小企业落地和“走出去”。建立人才双向流动机制，通过个人所得税优惠、子女入学优先等政策措施鼓励相邻腹地城市人才到沿边地区挂职、交流、创业，鼓励沿边地区政府和企业管理人员到腹地城市进行培训、深造。加强相邻地区政府部门之间的合作，引导企业、金融机构、医院、学校在沿边地区进行延伸投资、设立分支、建立合作关系。完善公共服务统一提供平台，打通“最后一公里”，更好改善投资环境，依托边境口岸、园区等优势配套发展仓储、装配、包装、维修、展销、跨境电子商务等生产服务业态。

三是建立我国经济园区合作协调机制。依托商务主管部门和沿边地方政府，逐步搭建我国不同类型经济园区互通与合作的大平台，引导企业组建跨国界、跨业界合作联合体，提高总体合作能力。可先通过联席会、联盟等方式，分享信息、对接合作、收集诉求、共同招商，再适时成立对接联络办公室，负责相关经济园区合作日常事宜。同时加强研究，尽快出台境外、沿边以及国内开放型园区合作发展的指导意见，引导规范不同类型园区之间的协同发展。

（作者系国务院发展研究中心对外经济研究部综合研究室主任、研究员）