党的十九大报告提出，要推动形成全面开放新格局，“赋予自由贸易试验区更大改革自主权，探索建设自由贸易港”。对此，各地积极响应，无论是沿海地区还是内陆地区，都有省市计划申报。在此背景下，我国自由贸易港建设应如何推进，成为当前重要且亟须明确的问题。

考察世界各种类型的自由贸易港，基于我国实际情况和发展需要，我国自由贸易港建设应走兼顾“试点”和“布局”双重需要的“点面结合”的路径。

◢ 自由贸易港的国际实践

形态多样 开放自由程度高 海关监管便利 政策优惠普遍

世界上，自由贸易港的发展实践主要表现出以下几个特点：

一是形态多样。世界上自由贸易港的形态多样，既可以是一个港口区域，如纽约港、科隆港，也可以是包含多个港口的经济区域，如新加坡和中国香港；有基于海港的自由贸易港，如新加坡港，也有基于航空港的自由贸易港，如香农自由贸易港，还有两者相结合的，如迪拜世界贸易中心；业态方面既可以专注于货物贸易的自由化、便利化，如早期的迪拜港，也可以是以货物贸易为依托向交易、结算、研发等服务业态延伸的复合形态，如迪拜世界贸易中心。

二是开放自由程度高。自由贸易港属一国境内的特殊经济区域，货物监管和行业准入都比较宽松。比如，科隆自由贸易港企业注册不需要营业执照，没有最低投资要求。迪拜港董事局则有较大的决策自主权，采取“政企合一”的“小特区”模式，允许外资不受阿联酋公司法中“外资低于49%”的比例限制，单独设立独资企业。科隆自由贸易港和纽约自由贸易港货物进出都不受国内配额限制，货物种类除化学等严控品外都可自由进出港区。

三是海关监管便利。自由贸易港一般都具有“境内关外”特征，或者至少部分功能区具备“境内关外”特征，以区别于“境内关内”的严格监管，使海关程序更加便利。在该特殊功能区内，报关的要求较为宽松，甚至不用报关。只要不进入关境内消费市场，也不用缴纳进口税，科隆、纽约、迪拜等自由贸易港都具有这样的特殊监管安排。海关还通过信息技术和简化海关程序提高自由贸易港的便利性，比如，科隆自由贸易港海关将进口、出口、转口手续合并为统一表格，新加坡将进出口贸易有关的申请、审核、许可、管制等全部手续电子化，通过电脑终端登录海关系统贸易网络，全部手续最快在10秒内完成。为确保不使违禁品进入港区，海关一般对区内货物采取随时抽查的方式进行监管。

四是政策优惠普遍。自由贸易港定位之一为国际物流中心，与其他国家港口之间存在竞争关系，因此一般被设置成税收洼地。比如，香农自由贸易港企业所得税率为12.5%，远低于欧盟的平均企业所得税率，还对符合条件的企业给予“进行股权分配时免征资本利得税”的优惠，给予就业补助、研发补助、培训补助和资金支持。纽约港区企业向“境内关内”出口时可选择按成品或部件从低缴纳关税，享受区内货物处理费用的优惠。科隆自由贸易港区内企业缴纳的所得税率低于10%，不到“境内区外”的三分之一。迪拜杰贝阿里自由区内的所有企业在50年内免交所得税，区内工作人员免交个人所得税。

◢ 建设自由贸易港势在必行

具备良好基础 顺应发展趋势

第一，我国具备建设自由贸易港的基础。自由贸易港需要海关特殊监管。我国海关特殊监管区已有近40年历史，有出口加工区、保税区、保税物流园区、综合保税区、保税港区和自由贸易试验区（部分功能区）等诸多类型。国外自由贸易港的一些功能已分别在我国不同海关特殊监管区内实现。在出口加工区，企业可在“进口免税、进料保税、入区退税”情况下进行拆散、组装、加工、制造；企业在保税区和保税物流园区可保税存储和进行简单加工；综合保税区和保税港区可同时实现进口保税和入区退税。自由贸易试验区一般包括多种类型的海关特殊监管区，在不同功能区中实现相应功能。

第二，我国内地尚未有典型的自由贸易港。从自由贸易港国际发展实践看，自由贸易港一般都具有国际枢纽、“境内关外”、内外畅通、税收洼地这四个特征。我国内地现有的海关特殊监管区尚未有同时满足这些条件的。其中，保税港区和自由贸易试验区最为接近，但保税港区仍重点关注货物，区内对服务业开放度不高，海关、金融监管严格，难以做到物、人、资金的内外畅通；自由贸易试验区虽然总体上开放程度高，功能齐全，但具体到某个区，功能就比较单一，“有集中、欠整合”，其设立的主要目的也不是打造增长极，因此对税收政策的优惠考虑不足。

第三，我国亟须建设一批自由贸易港。一是我国对外开放进入新阶段，自由贸易试验区已复制推广了一大批改革经验，探索“准入前国民待遇+负面清单”新模式的使命基本完成。将我国对外开放推向新高度，需要借助新平台，探索开放新高地。二是国际竞争有加剧趋势，民粹主义抬头，一些国家采取了更为激进的国际竞争政策，对国际物流、贸易中心的争夺更加激烈，改善升级港口设施、强化服务配套、实施更加优惠和便利的政策成为很多国家提升港口竞争力的重要选项。三是我国建设国际经济合作新格局，需要战略支点和抓手。四是建设面向全球的贸易、投融资、生产、服务网络需要一个“神经中枢”。自由贸易港是物流、资金、信息、人才的集聚地，可以成为引领区域发展合作的物流中心、金融中心、信息中心和创新中心。

◢ 需因地制宜、体现特色

统筹设计规划 创新发展模式 发力体制机制

一是做好统筹规划和顶层设计。自由贸易港与自由贸易试验区不同，它应是更为长远的布局，一般涉及较大力度的政策倾斜，宜精不宜多，对设点选址要求应更为严格和谨慎，需要基于各地基础条件、世界经济格局、我国发展战略需要等，做出前瞻性布局。在推进上，虽然自由贸易港无“试验”二字，但也应逐步推进，先行选择条件较为成熟的典型地区摸索积累经验，再适时拓展。自由贸易港虽然海港居多，但也有航空港以及海陆复合型地区。我国疆域广阔，各地发展差异大，首批选点可适当多样化，做到陆海兼顾、点面结合。

二是创新自由贸易港的发展模式。我国自由贸易港建设既要借鉴国际经验，又不应囿于国际范式。我国拥有广阔的经济腹地、丰富的人力资源，不同于主要依赖外部市场、定位于中转贸易的小经济体，也不同于经济总量大但人口规模较小的大经济体。我国建设的自由贸易港应是“战略聚焦、功能丰富、封闭管理、开放运营”：战略聚焦，就是要着力打造开放高地、国际竞争合作龙头；功能丰富，就要围绕战略定位打造完善高效的综合功能区；封闭管理，就要做到“境内关外”，一线放开，二线管好，区内自由；开放运营，即对外保持高度开放、自由、便利，对内保持和腹地经济的密切顺畅联系。借助信息、物联网等先进技术，功能上做到保税自由、缴税退税时点可选，监管做到“有网不见网”，将其建设为新型海关特殊监管区和经济发展区。

三是探索自由贸易港管理新体制、新机制。要打造功能完善、高度开放、内外畅通、安全高效的自由贸易港，既需要赋予其较大的决策自主权，又要使之服务国家总体战略和区域协调发展的需要。因此，自由贸易港的管理需要理顺中央、地方、特殊区域事权责任关系，精简协调机制，实现协同配合。可借鉴迪拜世界贸易中心管理的“小特区”模式，中央授权、合并地方政府管理职能和港区决策职能。早期可以试行管理办法的方式规范，在探索的基础上适时出台自由贸易港法。

（作者系国务院发展研究中心对外经济研究部综合研究室主任、研究员）