2017年3月份在十二届全国人大五次会议期间，有45位全国人大代表分别联名提出5件建议，要求审查“第二十四条”。2016年以来，全国人大常委会法制工作委员会收到公民提出的近千件针对这一规定的审查建议。正是这些审查建议，成为最高法最新出台司法解释的重要推动力量。其背后的备案审查制度，为普通公民诉求直通最高国家权力机关提供了一条重要渠道。

2018年1月17日，最高人民法院出台司法解释，明确夫妻共同债务认定标准，虽然只有短短四条，却引起了社会广泛关注。

近年来，不少人离婚后突然被告知，前夫或者前妻私底下欠下了巨额债务，法院认定这些债务属于夫妻共同债务。这种“被负债”的情况中，有些其实是夫妻一方与债权人恶意串通，损害另一方权益。这些人正是利用了婚姻法司法解释（二）第二十四条。

2003年12月份，最高法出台“婚姻法司法解释（二）”，其中第二十四条规定：“债权人就婚姻关系存续期间夫妻一方以个人名义负债务主张权利的，应当按夫妻共同债务处理。但夫妻一方能够证明债权人与债务人明确约定为个人债务，或者能够证明属于婚姻法第十九条第三款规定情形的除外。”当年制定这样的规定，是因为在司法实践中出现不少夫妻“假离婚、真逃债”的问题。但是，近几年愈演愈烈的“被负债”情况，使社会各界主张修改、暂停适用甚至废止该条规定的呼声日益强烈。

一封信撬动最高国家权力机关

现实生活中，你不一定碰到“被负债”的情况，但有可能遇到过出自不同层级的其他规范性文件，其本身并不符合宪法法律的精神或规定，侵害了公民权益。作为一个普通公民，你该拿这些“问题法规”怎么办？

“普通公民可以直接向全国人大常委会表达诉求。一封普通公民的信，就可以撬动最高国家权力机关的审查活动。这个渠道中间没有任何障碍和门槛。”全国人大常委会法工委法规备案审查室主任梁鹰说。

十二届全国人大以来，全国人大常委会法工委共收到公民、组织提出的各类审查建议1527件。其中，发现的不少问题都已得到妥善解决。比如，一位杭州公民因挂外地牌照的电动车被交警扣留并被告知要遣送回原籍事件，给全国人大常委会写了一封信，建议审查杭州市道路交通安全管理条例“扣留非机动车并托运回原籍”的规定。这封信，最终导致这项规定被修改。

全国人大常委会法工委主任沈春耀表示，对行政法规、地方性法规、司法解释开展备案审查，是宪法法律赋予全国人大常委会的一项重要职权，是全国人大常委会履行宪法法律监督职责的一项重要工作。

根据宪法法律、行政法规、地方性法规以及党内法规和军事法规的有关规定，目前我国已经形成由党委、人大、政府、军队各系统分工负责、相互衔接的规范性文件备案审查制度体系。其基本框架是：全国人大常委会对行政法规、地方性法规、司法解释实行备案审查；国务院对地方性法规、部门规章、地方政府规章实行备案审查；地方人大常委会对地方政府规章以及地方人大及其常委会的决议、决定和地方政府的决定、命令进行备案审查；党中央和地方党委对党内法规和党内规范性文件实行备案审查；中央军事委员会对军事规章和军事规范性文件实行备案审查。

2017年12月24日，“关于十二届全国人大以来暨2017年备案审查工作情况的报告”提请十二届全国人大常委会第三十一次会议审议。这是自2004年5月份全国人大常委会在法制工作委员会内设立法规备案审查室以来，首次“晒”出对行政法规、地方性法规、司法解释开展备案审查工作的成绩单。更多人因此开始关注和了解到备案审查工作。据悉，今后按年度向全国人大常委会报告备案审查工作情况将常态化。

全国人大常委会副秘书长信春鹰在分组审议该报告时表示：“备案审查制度符合国情和实际，是具有中国特色的宪法监督制度。我们过去形容备案审查工作就像鸭子凫水一样，表面看起来很平静，但脚掌在下面一直工作。现在不是鸭子凫水了，而是乘风破浪的一艘航船。这个意义非常重大。”

审查建议不会石沉大海

在备案审查工作中，备案是审查的前提。沈春耀说，根据立法法规定，行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规、司法解释，应当在公布后30日内按照规定程序报全国人大常委会备案。十二届全国人大以来，截至2017年12月上旬，常委会办公厅共接收报送备案的规范性文件4778件。

在工作实践中，人大法工委主要采取依据申请的审查、依据职权进行的审查、有重点的专项审查等方式开展审查研究工作。依据申请的审查，是根据有关国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民依法书面提出的审查要求或者审查建议，对行政法规、地方性法规、司法解释的审查。

收到公民寄来的审查建议，全国人大常委会会如何处理？梁鹰介绍，法工委在收到审查建议后，每件都要登记造册编号，绝对不会出现石沉大海的现象。先登记后梳理，确认是否属于审查范围。如果不属于人大审查范围，再转送相关部门，同时发转送函，要求相关部门把结果反馈审查建议人，必要时向全国人大常委会反馈。对在审查范围内的建议，全国人大常委会会将审查建议发送给制定机关，比如国务院或者“两高”、地方人大等，要求在规定期限内反馈意见。

“制定机关收到后，如果制定机关认为没有问题，则该程序并不算完。”梁鹰说，法工委会将审查建议发送有关部门，请他们提出意见。如果各方意见一致，法工委会以此为基础形成审查研究意见。如果意见出现较大分歧，还会再召集各方一起沟通研究，甚至约请制定机关相关负责人和审查建议人面对面听取意见。如果属于重大的、涉及面广的问题，还可能到地方调研。之后，再根据各方意见，形成审查研究意见，发送给制定机关。“要予以纠正的研究意见发送后，制定机关不管是否接受，都要及时予以纠正。”梁鹰说，对于问题法规纠正或者废止，制定机关要明确给出意见。最后，这个结果会反馈给审查建议人，还会抄送给有关方面。

备案审查制度和能力建设尚不足

“到目前为止，制定机关对发送来的审查研究意见都非常配合，明确表示不纠正的还没有。但也有个别超过要求期限还没纠正的，最长的甚至达5年以上。”梁鹰透露，2018年的一项重要工作是开展“回头看”，对已经提出研究意见、制定机关没有及时纠正的，要集中清理，督促其予以纠正。

宪法法律明确规定，对于拒不纠正的违宪违法文件可启动“撤销”。“可以说，撤销是备案审查制度设计的最后撒手锏。目前，全国人大常委会还未启动过撤销程序，在今后的审查工作中，对于拒不纠正的违宪违法文件，适时启动撤销，并不是没有可能。”梁鹰表示。

眼下，备案审查工作持续取得进展，但依然存在不少亟待研究和解决的问题。梁鹰坦言，目前备案审查工作最大的瓶颈，是备案审查制度和能力建设不足。在制度建设方面，“有件必备”还没有完全落实，备案范围还有待进一步理清，此外，审查的标准、程序和纠正的机制还有待进一步规范。在能力建设方面，从全国人大到地方人大，无论是机构设置、人员配备，还是人员水平等都还不能完全适应备案审查工作的需要。

对此，梁鹰表示，下一步将明确备案范围、规范备案行为，督促制定机关依法、及时报送备案，做到应备尽备，落实全国人大常委会提出的“规范性文件在哪里，备案审查就跟到哪里”和“只要规范性文件的制定主体属于人大监督对象，其制定的规范性文件都应当纳入备案审查范围，实现备案审查全覆盖”的要求。同时，将制定统一的备案审查工作规范，细化审查标准，规范审查程序，建立健全备案审查工作机制。“备案审查工作规范正在抓紧研究起草，争取在2018年出台。在审查标准上，对什么是‘抵触’，什么是‘不合法’，什么是‘不适当’等都会予以明确。”

除此以外，今年的备案审查工作还将继续抓住社会关注的热点、焦点、难点问题，开展专项审查，并结合社会各方面提出的审查建议，对一些影响比较广泛的问题予以纠正。