“垃圾围城”正在成为当下许多城市的难以承受之痛。近年来，随着垃圾处理费的持续走低，垃圾焚烧被当做快速解决“垃圾围城”问题的重要手段。仅以北京市为例，据统计，从2005年到2014年，北京城市生活垃圾清运量从454.6万吨增长至733.8万吨，2014年生活垃圾焚化率达到21.4%，清运量和焚烧量基本同步上涨。

焚烧是否是垃圾处理的优质优先选项？3月22日，中国人民大学国家发展与战略研究院发布的《北京市城市生活垃圾焚烧社会成本评估报告》给出了否定的答案。报告认为，生活垃圾焚烧社会成本巨大，不仅需要高额的公共财政补贴，由此付出的健康损失也很高昂。生活垃圾源头分类、厨余垃圾单独处理、可回收物回收利用，才能够显著全面降低生活垃圾管理的社会成本。

“直接焚烧垃圾处理费虽低，但社会成本高昂”，中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、环境学院教授宋国君介绍说，社会成本是指社会因生活垃圾焚烧处置而承担的，以市场价为准的全部成本，包括政府通过鼓励政策给焚烧项目的土地划拨、直接资本金划拨、财政补贴、税收减免和公众为焚烧垃圾承担的健康损失等。

北京生活垃圾焚烧的社会成本有多高？据统计，北京市目前运营的3座生活垃圾焚烧厂的社会成本为20.39亿元，其中排放二噁英类危险空气污染物造成的健康损失超过七成，为14.31亿元；收费和各类补贴项目成本6.08亿元。每一吨生活垃圾全过程的社会成本达到2253元，包括收集、运输和转运社会成本1164元/吨，焚烧处置社会成本1089元/吨。

2012年，国家发改委发布的《关于完善垃圾焚烧发电价格政策的通知》中规定，以生活垃圾为原料的垃圾焚烧发电项目，每吨生活垃圾折算上网电量暂定为280千瓦时，并执行全国统一垃圾发电标杆电价每千瓦时0.65元，其余上网电量执行当地同类燃煤发电机组上网电价。宋国君指出，焚烧电价补贴构成焚烧厂所获收入及补贴的20%左右，将本应由地方财政承担的焚烧处理费以电价形式转移给社会，刺激了焚烧企业对垃圾增量和扩大投资的需求，帮助维持了不分类现状，是导致生活垃圾处置高昂社会成本的关键。

宋国君认为，财政补贴、健康损失、资源浪费是焚烧造成的三重浪费。在生活垃圾管理更高效的国家和地区，焚烧不是处理的优先选项，资源的替代、减量、重复利用、循环再造优于焚烧或填埋。

2016年底召开的中央财经领导小组第十四次会议指出，要加快建立分类投放、分类收集、分类运输、分类处理的垃圾处理系统，形成以法治为基础、政府推动、全民参与、城乡统筹、因地制宜的垃圾分类制度，努力提高垃圾分类制度覆盖范围。今年的《政府工作报告》也指出，要普遍推行垃圾分类制度。

中国政法大学环境资源法研究所所长王灿发教授认为，垃圾分类为什么做不起来？因为“焚烧最省事，而且最来钱”。而垃圾分类不算项目，利益推动力不足。在这种情况下，政府必须加大相应投入才能把垃圾分类做好。此外还要发挥好市场的作用。

“我国台湾地区的生活垃圾管理经验表明，强制源头分类、资源回收体系建设是垃圾减量的扭转路径”，宋国君表示，贯穿其中的是基于污染者付费原则的“垃圾计量收费”“源头强制分类”和基于生产者延伸责任制的“资源回收管理基金”政策，形成降低垃圾管理社会成本的机制。据统计，如果实施分类减量，实现源头分类、厨余垃圾单独处理、可回收物资源回收利用，北京市的生活垃圾管理社会成本将从2015年的42.2亿元降低至15.3亿元，降低64%。

报告建议，终结电价补贴政策，其他补贴显性化；实施垃圾焚烧全市统筹，坚决遏制“一区（县）一焚烧厂”格局出现；确立权责一致的生活垃圾分类、减量管理部门；尽快制定北京市生活垃圾源头分类计划，明确目标，完善法律法规体系；对生活垃圾焚烧厂实施排污许可证制度；建立生活垃圾管理统计信息平台，实现生活垃圾管理信息全面彻底公开。