城市低收入居民的住区环境改善，历来是各国政府社会治理的大难题。在我国，党和政府高度重视这一问题并较好地解决了人居问题。住建部的统计数据显示，2008年至今，我国已完成开工改造各类棚户区3296万套，加上2017年计划开工的600万套，这一数据达到了令人惊叹的3896万套。即使考虑到从开工到完成的时滞，也有3000多万套。近1亿住房困难群众由此告别棚户区，住进现代化的安置社区。

不仅如此，我国存在和遗留问题少，市民满意度高。国家统计局社情民意调查中心发布的《城镇棚户区改造群众满意度调查报告》显示，居民对近年来党中央国务院出台的加快改造政策，表示“满意”的占48.9%，表示“基本满意”的占43.6%，合计高达92.5%。

3000多万套的数量，92%以上的群众满意度，这个城市低收入居民的住区环境改善历史上的奇迹，是如何成就的呢？

首先，为了更多、更快、更好地解决棚户区问题，针对发展中的实际情况，中央政府不仅制定了明确的改造目标，而且不断将改造的门槛降低、改造的范围延伸、改造的标准提高、改造的规模扩大，以最大限度惠及群众。

其次，从金融政策、财税政策、土地政策等方面，对棚户区改造给予最大限度地支持。从金融政策看，增加财政补助、加大银行信贷支持、吸引民间资本参与、扩大债券融资、企业和群众自筹等办法筹集资金等金融措施。地方政府从城市维护建设税、城镇公用事业附加费、城市基础设施配套费、土地出让收入等渠道中，安排资金用于棚户区改造。从财税政策看，棚户区改造项目免征城市基础设施配套费等各种行政事业性收费和政府性基金。电力、通讯、市政公用事业等企业，减免棚户区改造的入网、管网增容等经营性收费。从土地政策看，棚户区改造安置住房用地纳入当地土地供应计划优先安排。安置住房中涉及的经济适用住房、廉租住房和符合条件的公共租赁住房建设项目通过划拨方式供地。

最后，党和政府之所以有信心和决心推进，除了因为棚改是重大民生和民心工程，还因为探索到棚改的有效模式即“政府主导，市场运作”。政府主导是指政府负责制定和实施相关的战略与规划，政府制定和实施相关的制度与政策，利用政府的公共财力和运作能力，对棚改居民提供程度不同甚至“兜底”的补助与保障。市场运作是指涉及棚户区改造的人力、资金、技术以及棚改住房的生产、交换、分配和消费，由棚改相关的开发企业、金融机构、中介组织、棚改家庭，主要通过市场或采取市场化的方式来实现。坚持这一原则，处理好在一些环节上的关键问题，不仅可以确保当期棚改成功，而且避免遗留问题。

以棚户区居民安置为例，就根据居民自愿选择，灵活多样安置。居民安置采取实物（住房）和货币化安置两种方式。货币化安置主要包括三种方式：一是政府搭建平台，居民与开发企业直接对接选房，内蒙古呼伦贝尔市海拉尔区的“选房超市”是典型代表；二是政府购买商品房作为安置住房；三是棚改居民拿到安置款后自主选择。安徽铜陵的“房票”方式，把棚户区搬迁居民应得款项扣除按“产权调换”方式应承担房款后的余额转化为货币，向搬迁家庭出具“房票”作为购房支付凭证（不可兑换现金），居民取得“房票”后购买政府投资建设的安置房或政府组织团购的安置房。

此外，棚户区改造之所以能完成3000多万套的开工和改造，还在于有严格的责任目标管理机制。各部门和多方各司其职，形成最大合力。

课题组长：倪鹏飞 执笔：陈 飞（首都经贸大学城市学院） 倪鹏飞 成员：刘彦平 姜雪梅 邹琳华 高广春 李 超