长江经济带建设正在如火如荼地展开，围绕“生态优先、绿色发展”的基本思路，已确立起“一轴、两翼、三极、多点”的发展新格局。长江经济带作为国家重大经济发展战略，面临着诸多亟待解决的困难和问题。如何创新区域协调发展体制机制，构建全方位开放新格局？如何走好生态优先、绿色发展之路？近日，经济日报社中国经济趋势研究院邀请3位专家学者就上述问题展开对话，为长江经济带发展建言献策——

城市成群紧密成带

打造长江经济带是一项利国利民的重要战略，涉及经济民生的方方面面，其在实施过程中会面临哪些问题？又该如何应对？

杨开忠：主要有两大挑战。一是让长江经济带真正成“带”，让经济联系更加紧密，发展水平更加接近，区域之间的差距进一步缩小。二是按照生态优先、绿色发展的理念，处理好长江经济带环境保护和发展的关系。一方面，面临着提高内陆地区经济发展水平的难题。另一方面，又面临着修复生态环境，防止产生新的环境污染问题。

应对这两个挑战，最基本的就是要做好战略统筹与协调。首先，在长江经济带建立起一个开放的、面向全国统一市场的共同制度，包括市场制度和政府对长江流域的治理制度。第二，面向全国打造一个高效、包容、可持续的综合交通走廊，以支撑整个长江经济带的发展。第三，长江经济带沿线地区的情况千差万别，各个地区面临的机遇和挑战都不尽相同，这就需要政府发挥好宏观协调和统筹功能，满足不同地区的需求，促进区域协调发展。

方创琳：长江经济带有大小六个城市群，从长江下游到上游依次包括长三角城市群、江淮城市群、长江中游城市群、成渝城市群、滇中城市群和黔中城市群。这六大城市群的总面积占到了长江经济带面积的45%左右，人口占长江经济带的73%，经济总量占长江经济带的83%。可以说长江经济带城市群承担着经济发展战略核心区的历史重任。但是，在整个长江经济带的发展过程中仍存在不少问题，如城市群发育差异非常大，上游地区建立的城市群发育程度较弱；各个城市群在发育过程中出现的区域竞争大于合作，上中下游城市群之间存在不同程度的不良竞争等一系列问题。

要加强长江城市群的协调发展，在更大范围内拉动整个长江经济带上中下游的协同发展。可以借鉴京津冀协同发展的管理机制，成立长江经济带城市群建设一体化发展委员会，将长江经济带上中下游11个省市经济发展的交通建设、环境保护、基本公共服务等统一规划部署。

刘云中：长江经济带建设首先要摸索出发展的共性，在全国统一市场的环境下，区域发展怎么同全国发展结合起来，如何跨省合作，是当前长江经济带建设面临的一大难点。长江经济带共涉及长江上中下游11个省市，横跨中国东中西部，既包括上海这样繁华的国际大都市，也包括很多贫困地区。同时，区域对外联系也非常分散，向东可达珠三角地区和东盟国家，向西还可连通丝绸之路经济带沿线国家或地区。针对复杂多变的条件，地方政府应协调好各区域的联动工作，建立健全沟通机制和信息公开机制，强化区域内部的合作水平。

大保护而非大开发

实施长江经济带发展战略须坚持生态优先、绿色发展的基本思路，如何建立更加有效的机制来保障这个基本思路的贯彻执行？

杨开忠：推动长江经济带发展，打造长江经济带综合交通走廊，要处理好内河水运、公路运输、轨道运输等不同运输方式的关系。长江水源大开发的时代已经过去了，2000年时长江水域的运输量只有莱茵河运输量的六分之一，到2014年长江水域运输量已经是莱茵河的6倍，经过不断发展，目前对内河水运需求已经接近饱和。因此，要打造黄金水道不应再搞外延式的发展，而是要提升黄金水道内涵。例如长江水域的货运结构，过去为适应产业发展主要以大宗货物为主，现在随着经济的不断发展，生活水平不断提高，人们对休闲、旅游提出了更高的要求，因而需要调整运输结构适应新需求、新变化，真正做到不搞大开发、要搞大保护。同时，水运对长江水环境的破坏和污染不容忽视，未来长江经济带发展不能仅仅依托长江内河水运，还需要加紧轨道交通建设，实现全方位、多手段的交通网络建设。

此外，要进一步加强长江经济带东部、中部、西部的交流与合作，贯通黄金水道的上中下游，使各个城市群相互促进、共同发展。在发挥长三角在长江经济带建设作用的同时，还要发挥珠三角在长江经济带的作用，特别是珠三角地区在长江内陆中上游地区发展的龙头作用，不断强化长江经济带内陆地区与珠三角的交流与合作，真正做到全国一盘棋。

方创琳：通过建立河长制度，对流域上中下游各段分段管理，将会有效改善长江流域的生态环境。通过严格的监管，逐步使长江流域的水质达到规定的标准，对于达不到标准的地区，要通过问责制和给予下游地区赔偿等手段倒逼其加大生态环境保护的力度。

此外，长江经济带的生态建设和环境保护需要大量资金投入，资金缺口可以由国家层面、政府层面、地方政府层面甚至社会资本层面通过众筹设立公共财政资金，用公共财政资金去建设保护长江经济带的生态环境，打通长江经济带黄金水道。

刘云中：针对上游污染下游买单的现象，可以通过建立生态补偿机制，根据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本，综合运用行政和市场手段，调整生态环境保护和经济发展建设等各方之间的利益关系。首先，下游用水地方政府要根据水质、水量向上游政府支付相应的补偿，这个议价过程要公平、公开；其次，议价公开之后，还需要把相应购买行为向中央政府报备并得到批准。事实上，这种方式不仅能加快推进不同区域之间的合作，还能有效缩小区域之间、城乡之间发展不均衡的问题。

厘清政府市场边界

如何厘清政府和市场的关系，让看得见的手和看不见的手有效配合，在长江经济带建设中充分发挥各自的作用？

杨开忠：长江经济带发展作为国家发展战略，包含着多层次的复杂关系。第一个就是政府和市场的关系，在推进长江经济带发展的过程中，不仅要让政府在拆壁垒、建基础、保生态上发挥应有的作用，更要发挥好市场对资源的配置作用。

要按照生态文明建设的要求和原则，千方百计创造水源市场、环境排放市场等资源环境市场。让市场说话，你的环境排污权不用，转移出来交易给我用，我按市场价支付给你，充分体现双方的意愿。在生态保护优先的原则下，充分利用好资源环境市场。

方创琳：城市群是一个高度一体化的群体，在人口规模、经济总量、城镇化水平等方面有严格的标准，因此促进城市群发展需要更好地发挥市场的作用。目前，长三角城市群的发育程度较高，成渝城市群发育处在中等水平以下，长江经济带的其余城市群发育程度都非常低。

以湖北武汉城市群、湖南长株潭城市群、江西环鄱阳湖城市群为主体的长江中游城市群，是我国中部地区经济发展的重要战略支撑点，但其存在发育程度较低、经济指标不达标等缺点。这就需要更多地发挥市场的作用，让生产要素、人力资源、物资在市场的引导下流动起来，加大城市间的合作，实现协调发展。

滇中城市群和黔中城市群由于体量较小，辐射作用很弱，只能作为带动贵州省和云南省两个地区性的城市群来发展。虽然这两个城市群的发展带有强烈的政府主导性，市场在城市群发育过程中的作用很小，但随着进一步全面深化改革的推进，相信市场的作用会越来越大。

此外，通过城市群不同的作用和不同的分工，在长江经济带将逐步形成“1+2+3”的城市群建设新格局，“1”就是建设一个世界级城市群，即长江三角洲城市群，“2”就是建设两个国家级城市群，包括长江中游城市群和成渝城市群，“3”就是建设三个地区性的城市群，包括江淮城市群、滇中城市群和黔中城市群，将这些城市群建成推进长江经济带新型城镇化的空间主体。

刘云中：我们要厘清市场、政府还有社会的关系边界，尤其是在市场这个领域里，要让市场在长江经济带建设中起到决定性作用。但是，运用市场配置资源并不是说政府就不要发挥作用。政府的作用是要促进全国一盘棋一体化、协调发展，把那些阻碍一体化、阻碍一盘棋的壁垒拆掉，进而促进流动性，让生产要素、人力资源、物资在市场的引导下流动起来。此外，政府还应该在生态环境保护方面发挥作用，让长江活起来、清起来。