我国有很多特大镇，已经达到中小城市的体量，但由于体制机制改革相对滞后，拖住了这些特大镇迈向城市发展的步伐。

可喜的是，已经有不少地区开始创新机制，给特大镇“升级转型”的发展机会；值得注意的是，摆在特大镇面前的不只是体制机制难题，真正走向城市化，还要迈过不少道坎——

走进浙江温州市苍南县龙港镇，映入眼帘的是宽阔的街道、高耸的大楼、密集的车流……眼前的这些似乎在提示，虽然行政管理体制仍然停留在镇级，但龙港镇已经不是人们印象中的“镇”，基本达到中等体量城市的水平。2015年，该镇的生产总值规模为226.9亿元，财政收入23.2亿元。

龙港的现象并非个案。改革开放30多年来，我国的城镇化率以每年一个多百分点不断提升，至去年年底已经达到了56.1%。我国10万以上人口镇有237个，5万以上人口镇有876个。而由于体制机制改革滞后，其发展中普遍存在“小马拉大车、大脚穿小鞋”的体制机制问题，“城市病”凸显，大城市过于集中，小城市发展乏力。

“破解城镇化中‘小马拉大车’的问题，必须推动特大镇改市，从而推动一批有特色、有竞争力、有活力的中小城市迅速成长。”国家发展和改革委员会副主任胡祖才说。

避免“小马拉大车”

目前我国特大镇发展遇到的“天花板”问题突出，体制机制障碍是我国特大镇和新型城镇化发展最明显的制约。

胡祖才说，我国特大镇人口规模大、发展速度快，必须因地制宜，通过推进体制机制创新来进一步激发特大镇发展潜力，为培育新生中小城市提供强大动力。

近年来，为进一步破解特大镇发展的体制机制障碍，我国不少地区也开展了一系列探索。

浙江省发改委副主任焦旭祥介绍说，浙江选择了36个镇作为小城市培育试点。在试点过程中，浙江深入推进强镇扩权改革，36个试点镇均拥有所在县（市、区）52%的行政审批权限，镇均实际开展综合执法事项达109项，服务周边114个乡镇。

龙港镇正是这36个试点镇之一。苍南县委书记黄寿龙告诉《经济日报》记者，苍南县根据权责对等、科学合理的原则，按照可下放、可承接的要求，由县里分批下放行政管理、行政审批、行政执法等县级权限给龙港，赋予龙港在年度用地指标、新增建设用地指标、“农转用”、土地征收征用报批、国有土地使用权的收购储备和供地审批事权等方面享有县级权限，目前已对接第一批下放的县级权限事项1395项。

吉林省发展改革委副主任褚民华告诉记者，吉林省共有建制镇429个，人口近1300万，接近全省人口的50%。吉林省的许多重点镇具有独特的区位和资源优势，但普遍存在规划水平不高、建设缺乏特色和品位、市场化运作意识不强等问题。同时，这些城镇大多责任大、权力小，存在着“小马拉大车”的窘境。

“为解决特大镇因缺少规划权、财权、人权、管理权，制约经济社会发展的问题，我们选择了18个人口较多、经济实力较强、服务功能完善、发展潜力较大的镇开展了重点城镇扩权试点，采取直接放权、委托授权和设立派出机构3种方式，赋予特大镇部分县级经济社会管理权。”褚民华说。

胡祖才指出，特大镇改市，不仅仅是行政职能的转变，不能“换汤不换药”，更重要的是要建立清晰的政府与市场的关系，同步创新城市管理模式，做到“小政府、大服务”，提高行政的效率，控制行政成本。

改变“半城市化”状态

“半城市化”是我国特有的现象，也特指农村人口向城市转移过程中的一种不完整的状态。农村人口离开乡村进入城市生活，但是他们在公共服务、基础设施和政策等方面不能享受和城市居民相同的待遇，不能完全融入城市。

“中国特大镇虽然叫镇，但已经具备了中小城市的特征。当前，我国特大镇的一个明显特征是城市建设滞后，‘半城市化’状态明显。”胡祖才说，特大镇的发展、建设、规划应该要以中小城市的标准、品质来提升，尽快补齐短板。

“提升城市品质，必须首先补齐基础设施短板。”广东东莞市虎门镇镇长曲洪淇介绍说，近年来，虎门镇积极完善各项基础设施，建成了体育公园、体育馆、青少年活动中心、实验小学等，对全镇交通进行全面规划，做好道路升级改造；同时，规划建设了一批小公园、小绿地，不断改善生态环境。

位于江苏最南端的盛泽镇目前已具备中小城市的基本形态。近年来，盛泽镇大力推进城市基础设施建设，围绕新城核心定位，积极推进中央商务区、休闲商业中心、五星级酒店、人才公寓、新城景观等重点项目建设，打造“一心、两轴、三代、多片区”的空间结构。

“补齐教育、卫生、文化等公共服务领域的短板也很重要。”胡祖才说，围绕人的全面发展来补短板，是“以人为核心”的城镇化的基本要求。只有完善公共服务，才能加速人这一城市建设发展主体的集聚。

山东省青岛市李哥庄镇位于胶州湾北，地处青岛市半小时经济圈。自2005年成为国家第一批发展改革试点镇以来，李哥庄镇始终以“人的城镇化”为核心，全面实施人口、改革、设施、服务、产业、规划“六大驱动”战略，逐步实现了从“镇”到“城”的转变。

在推进城镇化进程中，李哥庄镇投资近3亿元建成省级规范化标准学校，成立了全国首家镇级民间消防机构，建成启用镇级警务运行管理中心，建成了大沽河文化中心，打造了全省首家镇级数字影院，城市发展环境明显优化。

胡祖才表示，中央层面正在积极谋划政策，以加大支持特大镇的力度。当前，正在加快探索建立中小城市的小城市镇投资基金，其他方面也在研究一些政策。

“总之，我们要建成美丽宜居、有特色的特大镇或者是中小城市。”胡祖才说。

提升活力与质量

“在新常态下，国内外环境都发生了深刻的变化，我们特大镇也要有紧迫感，必须要做大做强特色产业，要走产城融合的路子。”胡祖才说。

胡祖才表示，特大镇的发展和新生中小城市的培育必须要注重发展特色产业，因地制宜提升城市、城镇的生命力、竞争力和吸引力，才能不断聚集人才，实现人才、产业、城市的良性互动，提高特大镇发展质量。

褚民华介绍说，吉林省将示范城镇产业园区纳入省级开发区奖补资金支持范围，有条件的地方农村集体经济组织可以以土地使用权入股与其他经济组织和个人联营、联建工业项目。

目前，吉林省22个示范城镇共建设工业园区24个，3年入户企业1384家；建设现代农业园区58个，2015年实现年销售收入8.6亿元。“经过3年的创新探索，目前已经初步形成了产城互动、规划引领管控、多元投资建设、城乡双向一体化、承接城市功能外溢、社会保障推动、商贸促进、资源开发带动等具有示范引领作用的发展模式。”褚民华说。

“人的城镇化关键在于产业支撑。要实现农民从田间到车间、从村庄到城镇、从农民到市民的转变，关键要有一个欣欣向荣的产业做基础。”安徽省无为县高沟镇党委书记周永志介绍说，近年来，高沟镇把电线电缆作为首位产业打造，着力打造千亿元产业和千亿元园区。依托高沟中小企业产业园和智能电谷产业园等载体，2015年，全镇电线电缆企业产值超亿元的有66家，税收超千万元的22家。

山西省巴公镇则主攻“产城融合”和“全域旅游”两大重点，努力构建起“北部宜业、中部宜居、南部宜游”的发展新格局。