滦河自河北坝上发源，一路南下，经滦平县流入潘家口水库，供给天津；潮河经滦平县到古北口汇入密云水库，占密云水库每年向北京供水量的59%，两大水系平均每年向京津地区供水12.61亿立方米。作为京津地区重要的水源涵养地，围绕节水，滦平开展了潮河流域“稻改旱”项目，使潮河流域水田面积压减为零，每年节水超过0.23亿立方米，但当地农民因此每年减少收入1.75亿元。事实上，滦平区域所探明的矿产资源颇丰，但为了涵养水源地，他们“忍痛割爱”……

滦平所遇到的问题，并非特例。地处江河湖泊上游，为下游群众喝上一口干净水而作出牺牲的地方和群众，常常会遇到保护与发展命题的困扰。5月13日，国办发布《关于健全生态保护补偿机制的意见》，旨在加快形成受益者付费、保护者得到补偿的运行机制。那么，像滦平这样的地区会因此受益吗？

生态补偿的顶层设计

记者在采访中发现，不少地方存在着“保了生态、饿了肚子”“下游受益、上游牺牲”的困境，如何摆脱“捧着金碗没饭吃”“守着绿色银行没钱花”的窘迫？当生态保护的重要性逐渐被人们接受的时候，这个关乎可持续发展的问题越来越迫切地需要答案。

业内专家认为，生态保护方面结构性政策缺位，特别是有关生态建设的经济政策短缺，造成了生态保护者得不到相应的经济激励，受益者无偿享有生态效益的局面。而生态保护补偿机制这一制度设计，就是要运用行政和市场手段，调整生态环境保护各相关方利益关系，补齐相关政策短板。

“上游青山绿水饿肚皮，下游吃香喝辣要减肥。”环保部环境规划院副院长王金南表示，生态补偿机制是“青山绿水”保护者与“金山银山”受益者之间的利益调配机制。“绿水青山要守住，金山银山要建设。”

国家发改委有关负责人在解读该《意见》时表示，健全生态保护补偿机制的目的就是要促进生态保护者和受益者良性互动，调动全社会保护生态环境的积极性。《意见》明确提出，生态保护补偿的支付主体是生态受益者，以及代表受益者的各级人民政府。要将生态保护补偿列入各级政府预算，切实履行支付义务，确保补偿资金及时足额发放。完善生态保护成效与资金分配挂钩的激励约束机制。加强对生态保护补偿资金使用和权责落实的监督管理。企业、社会团体等各类受益主体要履行生态补偿义务。保护者要切实履行生态保护责任，保证生态产品供给和质量。

其实早在上世纪90年代，我国颁布的《森林法》《草原法》《渔业法》《土地管理法》等法律中就提出了生态补偿的理念，或者有明确的生态环境补偿规定，确立了土地、林地、草原、水面、滩涂的使用权及在各自领域的补偿问题，并在不断完善。国土、财政、水利、海洋等各有关部委也颁布了有关生态补偿的政策文件，特别是环保部门一直在积极推动和促进生态补偿机制建设探索。

但是，生态补偿试点或实践顶层设计不够，缺乏系统设计，基本是部门各自推进，没有一个宏观上的战略性指导。此外，生态保护补偿的范围偏小、标准偏低，保护者和受益者良性互动的机制尚不完善等亟待解决的问题，一定程度上影响了生态环境保护措施行动的成效。

业内专家认为，《关于健全生态保护补偿机制的意见》的出台，标志着各方期待已久的生态补偿机制顶层设计获得重大进展。

探索多种补偿模式

伴随对生态保护补偿机制的认识不断深入，其实践探索也在不断取得进展。

不久前，财政部、环保部在福建省联合召开部分省份流域上下游横向生态补偿机制建设工作推进会。其中一项重要内容，就是广东省首次与邻省签署跨省生态补偿协议。根据协议，广东将拨付广西3亿元，作为2015年至2017年九洲江流域水环境补偿资金，拨付福建2亿元作为2016年至2017年汀江—韩江流域水环境补偿资金，以保障粤东、粤西两地的饮用水安全，不断改善上游水质。专家认为，本次协议的签署是我国在生态补偿领域的一次突破。

“中央财政将对率先达成协议、具备突出生态价值的重点流域给予资金支持。”财政部副部长刘昆在会上表示，中央鼓励各地在建立横向生态补偿机制方面的探索和实践。

环境保护部环境规划院环境政策部副主任董战峰认为，生态服务供给方和受益方在很多时候利益关系非常明确，但有时也具有外溢性或者不甚明确。对于利益关系不明确，以及具有国家战略意义的生态保护领域，如大江大河源头治理等，需要中央财政给予重点投入。但对于利益关系非常明晰的流域上下游，以及生态服务供给区和受益区之间，则有必要实施横向生态补偿机制，建立共建共享的生态保护和经济发展利益均衡机制。

“实际上很多流域和区域间的补偿利益关系是非常明确的，但由于我国生态补偿机制并不完善，很多可以采取横向补偿的却仍是实行自上而下的纵向补偿模式。”董战峰说，《意见》的出台有利于建立横向补偿机制。下一步需要加快试点，鼓励多种补偿模式探索，制定有关办法和指南，推进流域、区域建立横向补偿机制。

除了横向生态补偿的破题，健全生态补偿机制还面临诸多待解难题。开发地区、受益地区与生态保护地区，流域上游地区与下游地区之间缺乏有效的协商平台和机制；资源税改革尚未覆盖除煤炭外的主要矿产品种，环境税尚在研究论证中，碳汇交易、排污权交易、水权交易等市场化补偿方式仍处于探索阶段。这些内容都在《意见》中得到了体现。

最重要的是相关政策法规建设滞后。我国目前还没有生态补偿的专门立法，现有涉及生态补偿的法律规定分散在多部法律之中，缺乏系统性和可操作性。尽管近年来有关部门出台了一些生态补偿的政策文件和部门规章，但其权威性和约束性不够。现有的政策法规也存在着有法不依、执法不严的现象。据介绍，作为《意见》出台的后续工作，生态保护补偿条例正在酝酿之中。

拓宽渠道加大补偿力度

来自滦平提供的数据，该县实施“稻改旱”项目后，北京市年补偿资金1900万元，8年累计补偿了1.52亿元。按当地人测算，稻田加上畦埂套种大豆，纯收入可以达到每亩1182元。大田玉米每亩纯收入349元。稻改旱后每亩收入减少833元。而“稻改旱”项目补偿款标准仅550元/亩，两者相比差距不小。

再以江西为例，全国人大代表、江西省林业厅厅长阎钢军在今年两会上讲道，国家、省两级生态公益林补偿资金为每亩每年21.5元。目前一根毛竹的价格为20元左右，每亩生态公益林的补助只相当于一根毛竹的价格，林农经营商品林与管护生态公益林的经济效益相去甚远。

董战峰指出，我国的生态保护投入主要包括政府性投入、税费计征收入、社会资本投入、捐赠等方式。“目前投入机制还不够完善，主要还是靠政府性投入，以及开征税费、保证金等模式，市场化手段运用不足，捐赠等其他资金渠道也较匮乏。”

据介绍，目前转移支付主要集中在中央层面，在地方层面特别是省级层面还处于探索阶段，各地进展情况不一。东部地区的浙江、广东、江苏等地相对力度较大，中西部很多地区还比较滞后，地方的生态环境建设财权和事权机制也没有理顺，这是下一步需要重点突破的方面，《意见》对此也有了明确规定。

毫无疑问，《意见》的出台将会进一步扩大利益相关方范围、拓宽补偿资金渠道、提高补偿标准等，从而促进补偿资金规模不断扩大，补偿资金机制不断健全完善。

对于滦平人来说，健全生态保护补偿机制意见出台后，他们所期待的不仅仅是京津能在清洁小流域、高效节水灌溉、滦河潮河干流生态综合治理等建设方面予以大力支持，确保密云和潘家口水库上游水生态环境的显著改善，更令他们憧憬的是，由此实现脱贫摘帽，走上全面小康的致富路。