非税收入是政府收入的一种形式和重要组成部分，其取得依据相对复杂，仅作为税收的补充形式，通常实行专款专用，管理难度较大。将所有非税收入纳入预算管理，有利于管理的规范化和法治化

日前，财政部发布《政府非税收入管理办法》（以下简称“《办法》”），对非税收入的设立、征收、资金管理等作出全面规定，明确应当纳入财政预算管理。

相比税收收入，大多数人对非税收入比较陌生。实际上，政府非税收入不但是国家财政收入的重要组成部分，还与企业和个人密切相关。

财政收入的重要组成部分

财政收入主要由两部分组成，一是作为主体的税收收入，二是非税收入。《办法》对非税收入进行了界定：除税收以外，由各级国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织依法利用国家权力、政府信誉、国有资源（资产）所有者权益等取得的各项收入。

根据《办法》列举，非税收入包括：行政事业性收费收入、政府性基金收入、罚没收入、国有资源（资产）有偿使用收入、国有资本收益、彩票公益金收入、特许经营收入、中央银行收入、以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入、政府收入的利息收入和其他非税收入。同时，《办法》明确，非税收入不包括社会保险费、住房公积金（指计入缴存人个人账户部分）。

“非税收入是政府收入的一种形式和重要组成部分，它不是中国特有的，而是在世界各国长期存在的，尤其是体现为政府收费、罚没收入、国有资源有偿使用收入等。”中国财政科学研究院副院长白景明说。非税收入在部分领域中能更加公平有效地调节社会分配关系。与税收相比，非税收入具有一些不同的特征，主要体现为取得依据相对复杂、仅作为税收的补充形式、通常实行专款专用等。

根据财政部发布的统计数据，2015年，我国一般公共预算收入中的非税收入27325亿元、政府性基金预算收入42330亿元、国有资本经营预算收入2560亿元。

矛盾和问题显现

在实际非税收入管理和运行中，一些矛盾和问题也暴露出来，包括规模偏大、管理政出多门、违规收费和设立基金问题仍然存在等。“非税收入类别多样、性质各异，同时我国从计划经济到市场经济转轨中存在着复杂情况，因此对非税收入管理的难度很大。”中国社科院财经战略研究院研究员张斌表示。

为了加强非税收入管理，在制度建设方面，《彩票管理条例》《政府性基金管理暂行办法》等相继发布。近年来国家加大了收费基金清理和改革力度，比如，2015年对小微企业免征42项行政事业性收费、取消或暂停征收57项中央级行政事业性收费等。

预算管理问题是非税收入管理工作的主线。在我国财政制度运行中，税收收入全额纳入财政预算管理，已形成比较成熟的预算管理制度体系。非税收入长期以预算外资金存在，游离于预算管理之外。

2010年，财政部发文明确从2011年1月1日起将按预算外资金管理的收入全部纳入预算管理。2014年修订的新《预算法》规定，政府的全部收入和支出都应当纳入预算，预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。《办法》再次明确规定：“非税收入是政府财政收入的重要组成部分，应当纳入财政预算管理。”

实行分类分级管理

“《预算法》和《政府非税收入管理办法》明确了所有非税收入必须纳入预算管理，这就将非税收入关进了制度的笼子里。”白景明说。

《办法》要求，非税收入管理应当遵循依法、规范、透明、高效的原则。同时规定，非税收入实行分类分级管理，鼓励各地区探索和建立符合本地实际的非税收入管理制度；各级财政部门是非税收入的主管部门。

《办法》还对非税收入的设立和征收管理进行了严格规定，尤其是对设立和征收非税收入管理权限进行明确规定，比如，行政事业性收费按照国务院和省区市人民政府及其财政、价格主管部门的规定设立和征收；政府性基金按照国务院和财政部的规定设立和征收，等等。

同时，《办法》明确，各级财政部门应当加强非税收入执收管理和监督，不得向执收单位下达非税收入指标；对违规设立非税收入项目、扩大征收范围、提高征收标准的，缴纳义务人有权拒绝缴纳并向有关部门举报。非税收入应当全部上缴国库，任何部门、单位和个人不得截留、占用、挪用、坐支或者拖欠。

张斌认为，这些措施有利于防止各地乱收费、乱设政府性基金和对非税收入的违规使用；从长远看，还应进行相关立法，提高非税收入管理的规范化、法治化。

今年的《政府工作报告》部署，2016年要取消违规设立的政府性基金，停征和归并一批政府性基金，扩大水利建设基金等免征范围；将18项行政事业性收费的免征范围，从小微企业扩大到所有企业和个人。

“通过清理、规范政府性基金和收费，将大大减轻企业和个人负担，规范政府行为，使财政性资金管理纳入到统一规范的轨道。”白景明说。