2008年以来，国家审计署仅对国资委和财政部监管的118户中央企业中的57户进行过审计，中央部委所属的94家企业、国有企业境外机构和投资从未审计过。12月8日，《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》及相关配套文件出台，将推动审计全覆盖、有效破解审计机关条块分割等带来的掣肘，提高审计人员职业化水平

12月8日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》及相关配套文件，对完善审计制度、保障依法独立行使审计监督权作出了部署和安排。这是我国审计史上重要的里程碑，也是我国首次从国家治理高度对完善审计制度、保障依法独立行使审计监督权做出的总体部署和安排。

审计全覆盖为首要任务

2015年“审计全覆盖”成为高频词，在百度上输入该关键词，可以搜索到近300万条信息。到底覆盖了哪些审计内容，使其关注度如此之高？

据了解，“审计全覆盖”主要是通过加强审计资源统筹、创新审计技术方法，对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖。此次框架意见及配套文件完善审计制度的八大任务中，也将其列为首要重点任务，足见其改革的迫切性和重要性。

“目前全国审计人员只有9万人，但使用财政资金的单位至少有300万个，审计力量严重不足。”中国政府审计研究中心主任蔡春表示，有的审计人员1年出差达300天以上，劳动强度很大。即使在这种情况下，审计覆盖率仍不高。《经济日报》记者了解到，2008年以来，仅对国资委和财政部监管的118户中央企业中的57户进行过审计，中央部委所属的94家企业、国有企业境外机构和投资从未审计过。

“推进审计全覆盖要把握3方面要求，一是党政同责、同责同审；二是应审尽审、凡审必严、严肃问责；三是有重点、有步骤、有深度、有成效地推进全覆盖。”审计署政策研究室主任郭彩云解读《框架意见》时表示。比如，首先是确定审计周期，在一定周期内有计划地推进全覆盖；其次是确定审计频次，对重点对象每年审计1次、其他对象1个周期内至少审计1次；再次是确定审计方式，灵活采取年度常规审计、专项审计、跟踪审计、联网审计等方式。

如何实现有深度、有重点的审计“全覆盖”？“未来实现审计全覆盖，一要靠资源，二要靠技术。”郭彩云说。

前者指的是加强审计资源统筹整合。一方面，要加强审计项目计划统筹，在摸底基础上，建立分行业、分领域审计对象数据库，既突出年度审计重点，又保证在一定周期内实现全覆盖。另一方面，整合各层级审计资源，开展涉及全局或行业性的重点资金、重大项目全面审计，集中力量、重点突破。此外，专家建议，还需要建立审计成果和信息共享机制，并有效利用社会审计力量，除涉密项目外，根据审计项目实施需要，可以向社会购买审计服务。

后者指创新审计技术方法。“主要是构建大数据审计工作模式，比如，构建国家审计数据系统和数字化审计平台，加大业务数据与财务数据，以及跨行业、跨领域数据比对和关联分析力度，提高审计能力、质量和效率。”蔡春说。

此外，《框架意见》对完善审计结果运用机制进行了明确，比如，将审计监督与党管干部、纪律检查、追责问责结合起来等。

破解地方审计条块掣肘

在中国人事科学研究院研究员吴江看来，此次改革很有特色的一个方面，就是探索地方审计机关人财物统一管理。“这个问题是多年来在审计工作中没有破解的问题。”他说。

为何难以破解？吴江解释说，原因在于存在条块的矛盾，“条”即主办的业务，“块”即每个层级的政府。这两者之间在行政运行机制中有很多掣肘，“层级太多会妨碍业务的展开，同时‘条条’太强又会影响地方的积极性。地方审计机关人财物统一管理是解决条块掣肘的一项重要探索。”他表示，一方面，审计机关干部队伍管理、经费保障、审计项目计划安排等方面，均由省级管理，有利于审计机关聚焦主业，减少干扰审计情况的发生；另一方面，有利于上级审计机关统筹本地区审计资源，集中力量做好重点审计项目，避免重复工作，堵塞监督漏洞。

加强地方审计机关人财物统一管理的同时，干部管理权限也在此次改革中进一步推进。《框架意见》显示，提出省级审计机关正职、副职领导干部任免，须事先征得审计署党组同意或征求意见，同时强调上级审计机关统筹组织本地区审计机关力量，开展好涉及全局的重大项目审计。

“干部管理权限的变化，把真正熟悉审计业务，技术和经验好、德才表现好、公道正派的干部，能够用起来，而不至于会顾虑地方利益安排干部。”吴江说。

按照《框架意见》要求，2015年将在江苏、浙江、山东、广东、重庆、贵州、云南等7个省市进行改革试点。试点的主要内容包括干部管理、地方审计机关经费、资产管理，以及业务方面的力量统筹组织。

新建专业技术序列

随着《框架意见》及相关配套文件的实施，审计工作职业化改革也将启动。

“我国审计职能在不断扩大，经历了合规合法性审计向财务报表鉴证审计，再到效益审计的发展过程,因而要求审计人员要实现专业化，并且要高于会计的专业化水平。”北京工商大学副校长谢志华说，审计既要审查所提供信息的真实性，又要监督其行为的合规合法性，更要评价其行为的经济性、效率性和效果性。既要监督政策落实，也要监督微观主体的经济行为的合法性和有效性。所有这一切，都对审计人员的专业能力提出更高、更新的要求，因而需要审计人员更加职业化。

郭彩云说，根据框架意见，这将涉及四个方面：一是要建立审计人员分类管理制度，建立审计专业技术类公务员职务序列；二是完善审计人员选任机制；三是健全审计职业岗位责任追究机制；四是完善审计职业保障机制和职业教育培训体系。“也就是说，审计队伍除了现在科长、处长、局长这些行政序列以外，将来会专门设一个专业技术类序列。”吴江表示，这和国家公务员制度中规定可以设立专业技术类相吻合。

专家建议还须从“管项目”切入进去，由过去的行政负责制转向主审负责制。“设想审计部门有高级、副高、中级、初级等职称，和岗位结合在一块，每个岗位上有职责、有权限，对于承担重大项目都会有相应的管理幅度和技术要求。”吴江说。