住房城乡建设部数据显示，海绵城市建设投资约为每平方公里1亿元至1.5亿元。因而，打造一座座“会呼吸”的海绵城市，需要的不仅仅是理念的更新，还需资金的配套、投融资方式的转变。海绵城市建设资金需求有多大、建设资金从何而来、还存在哪些“瓶颈”需要解决？带着这些问题，《经济日报》记者采访了多位财税专家和业内人士。

面临巨大资金缺口

“海绵城市，指的是一种城市建设和管理理念，不是指某一个具体的项目。”北京大岳咨询研究院院长金永祥接受记者采访时表示，因而需要考虑其综合开发成本。且不说建造下沉式绿地、绿色屋顶、蓄水池等新设施需要增加投入，更不必说耗资巨大的开凿人工河道、修地下水库等工程，就连普通项目改造或建设，也会因标准提升而增加建造成本。比如，同样是修建一条道路，从铺普通沥青改为透水沥青，增加道路迅速排水、抗滑性能，既减少车辆打滑失控隐患又能储蓄雨水循环利用。金永祥认为，像这样通过品质提升来建设海绵城市是大趋势，关键是资金问题怎么解决。

随着今年4月份财政部、住房和城乡建设部、水利部公布首批16个城市的国家级海绵城市建设试点目录，各地纷纷启动项目。常德已完成的36个项目投资80亿元；池州规划3年内共安排海绵城市试点项目117个，总投资211.62亿元。分析显示，仅仅16个试点城市总投资需求就在3000亿元以上。资金从哪里来？

今年，中央财政对海绵城市建设试点给予专项资金补助，一定3年，具体补助数额按城市规模分档确定，直辖市每年6亿元，省会城市每年5亿元，其他城市每年4亿元。“海绵城市建设属于城市公共基础设施建设，由中央财政进行支持是财政用于提供公共服务的表现，具有重要的政策导向作用。”财政部财政科学研究所副所长苏明表示。

在巨大的资金需求下，仅靠财政补贴远远不够。以济南为例，市区面积483平方公里，如果按照试点方案要求至少需要483亿元，才能够完成山、泉、湖、河城的海绵泉城建设。按照中央财政补助标准，济南是省级城市，每年补助资金5亿元，3年共15亿元，存在400多亿元的缺口。从全国情况来看，其他试点城市有着异于济南的特点和需求，资金成本也会有所不同。比如，在西部某些干旱地区，雨水几乎是唯一的水源，应以雨水回收利用为主；在太湖等区域，则应以污染控制为主；在山区则应以控制水土流失为主等。

“国家的钱解决不了所有问题，却可以发挥四两拨千斤的作用。”北京建筑大学环境与能源工程学院院长李俊奇表示。比如，国家鼓励海绵城市建设试点引入社会资本解决资金问题，对采用PPP模式达到一定比例的海绵城市建设试点，按补助基数奖励10%。

此外，相对于目前中央财政先确定试点城市、再予以补助的方法，李俊奇建议说，未来设立试点可以考虑先设立建设标准，鼓励各城市开展建设，对于达标的城市给予补助和奖励，有助于增加建设积极性和实现试点的迅速扩围。

PPP被寄予厚望

建设海绵城市过程中，中央财政补助力度有限，“借力”社会资本的PPP模式被寄予厚望。

今年2月，南宁市竹排江上游植物园段（那考河）项目正式签约，这是南宁海绵城市试点重点项目，也是国内首个集流域治理、海绵城市于一体的PPP项目。通过政府与社会资本合作，实现约6.6公里的河道治理，包括截污治理、生态修复、污水处理厂、沿岸景观、信息化管理等工程等。

作为政府聘请的专家顾问，上海济邦投资咨询有限公司总监李纪峰是项目建设的参与者，他向《经济日报》记者讲述了政府与社会资本合作的整个过程。在项目竞标中，北京城市排水集团有限责任公司中标，此后在南宁组建项目公司。项目公司先进行2年的项目建设，总投资约10亿元，此后再负责8年的项目运营。“政府除支付前期投资外，运营期每年需支付约2亿元左右的服务费。不过服务费的支取需根据绩效考核结果而定。”李纪峰介绍说，考核将覆盖水量、水质等100多项指标，因此服务费会在2亿元上下浮动，并不是固定的。

“通过PPP合作模式实现流域治理后，污水就近截流进入污水处理厂，同时初期雨水通过自然积存、自然渗透、净化等措施，使得污水、雨水经处理达标后就近给河道补水，确保河道常年水体平衡，改善竹排江上游的水系环境。”李纪峰说。

有分析认为，PPP模式的运用将在海绵城市建设中发挥“主力军”作用。在财政部政府与社会资本合作中心涂毅博士看来，PPP模式适用的领域，恰好涵盖了海绵城市建设的内容。“PPP模式应用的领域是准公共服务和纯公共服务领域。按照国务院的规定，它的应用范围有13个行业，包括土桥、隧道、城市交通、城市供暖、供水、供气、地下管廊、环境治理。这些基本覆盖了海绵城市建设所涉及的内容。”涂毅说。

但并不是所有的海绵城市建设项目，都适合采用PPP模式。“PPP模式不是万能的。”涂毅说，PPP优势在于风险分担、合作共赢，降低总成本，同时能够平滑财政支出等，但也存在“缺点”。第一，无论项目大小，一个规范的PPP项目流程较为复杂，涉及的环节较多，因而耗时和交易成本都比传统模式高。第二，需要综合考虑地方财力的承受能力。因为在未来很长一段时间，财政需要持续给予PPP项目补贴和扶持。

此外，项目选择上一定要是公共服务领域的项目。涂毅举例说，比如一个湖水治理项目，治理后湖泊可以建成有各种娱乐设施、可收费的水上乐园，具有盈利能力，因而完全可以通过市场化运作筹集资金，不必采用需财政投入的PPP模式。

难题须“各个击破”

“海绵城市建设是‘百年大计’，不是几年就能完成的。因而缺少的资金也并非当下需要全部解决。在不断拓宽融资渠道的同时，应该有针对性地化解融资和使用关键环节上出现的问题，促进机制体制长期建设和完善。”李纪峰告诉《经济日报》记者。

首先，需要提高PPP模式中社会资本的积极性。对社会资本而言，海绵城市承载的雨水回收利用、污染控制、改善生态环境等职能，多数带有公用事业性质，不具有盈利性，而且不少项目动辄十余年甚至几十年，存在收益上的不确定性。

如何吸引社会资本参与？从各地经验来看，“打包招商”的方式实现PPP合作值得关注。在济南公布的首批PPP项目中，济南市城区河道生态治理一期工程、西圩子壕河系生态综合治理工程、大明湖兴隆片区内河水系综合整治及水源涵养工程等6个项目均属海绵城市建设项目，当地尝试探索“打包招商”。与单个项目分别招商相比，可以实现多个项目捆绑在一起，避免投资者“挑肥拣瘦”，同时也可产生明显的规模经济效益，增强项目对投资者的吸引力。此外，还可以在设备采购、维护等方面降低成本，进而降低政府的污水处理支出，减轻财政负担。

其次，促进地方政府有效使用PPP模式对接海绵城市建设，避免“一窝蜂”上项目。据了解，财政部在对试点城市推广使用PPP模式采取奖励外，还明确了惩罚措施，即评价结果差的，将扣回中央财政补助资金。

“这有助于在地方政府申报前对试点项目建设的可行性进行研究，预估建设效果，避免试点仓促上马。”苏明表示。他认为，对于奖惩办法规定属于框架性规定，所谓的“扣回”并不是达不到绩效时，全部扣回中央财政资金，只是扣回一部分。比如，中央财政对省会城市每年投入5亿元，如果绩效考评达到效果的60%，则扣回补助资金的40%进行惩罚。

最后，应拓宽融资渠道，要统筹使用财政、金融、商业等多种工具。比如，可以在海绵城市建设项目落地过程中，将原有建立在财政信用基础之上的地方债，转化为银行信用和商业信用基础之上的金融债、商业债。“还可以尝试使用BT项目，即没有运营需要的道路建设等，承包出去建设完成后，收回来即可。没必要只使用PPP一种模式。”李纪峰说。