随着工业化由资源能源密集型重化工业阶段开始进入知识技术密集型重化工业新阶段，煤炭主要产区遇到前所未有的挑战。一方面，要痛下决心摆脱旧的发展方式，抓紧淘汰落后产能；另一方面，要加快培育新的动力和增长点，特别是要推进产业转型升级

随着中国经济增速的换挡，部分省区经济下行较快，如东三省、山西、河北、内蒙古、陕西等。这些省区的一个共同特点是属于资源富集区，重化工业比重较高，其中大多是煤炭的主要产区。

2000年以来，中国工业化进入重化工业阶段，煤炭产业一度迎来了黄金发展时期，但近年来随着工业化由资源能源密集型重化工业阶段开始进入知识技术密集型重化工业新阶段，煤炭产业发展的高峰期已过，煤炭主要产区遇到了前所未有的挑战。据中煤协数据，目前煤炭产能过剩达15亿吨以上。其中，山西、内蒙古、陕西等煤炭大省的情况尤甚。

这种形势为煤炭主要产区带来了多方面的挑战：一是引发地区投资和消费增速下降，经济增速下行；二是政府财政收入大幅减少，如某煤炭大省1-7月煤炭行业企业所得税、增值税、营业税减少36.4亿元，使得全省财政收入出现了较大幅度的负增长；三是债务增加，资金链紧张，金融风险累积；四是就业岗位减少，越来越多的煤炭企业职工处于轮岗、待岗、下岗状态，社会稳定压力加大；五是央企地方矛盾、政企矛盾凸显，如个别央企利用垄断优势过多降价，使地方煤企雪上加霜；六是资金紧张导致发展接续产业受阻。

出路何在？一方面，痛下决心摆脱旧的发展方式，抓紧淘汰落后产能。淘汰旧的会有阵痛，但别无选择。另一方面，加快培育新的动力和增长点，特别是要推进产业转型升级。具体说来，需要地方和中央两个层面的共同努力。

从地方层面来看，必须采取以下措施。首先，合理控制煤炭产量，推进产能置换，将资源枯竭矿井和资源整合矿井的产能置换到园区大型现代化矿井上，实现产能合理利用。其次，推进煤炭产业向高端、清洁、绿色、低碳方向转型升级。为此要努力建设煤炭科技创新体系，着力抓好高效低碳煤炭技术研发推广和重点项目科技攻关，推进煤炭高新技术产业化。再次，延伸煤炭产业链。为此要大力发展清洁煤、煤层气产业，建设煤电基地、现代煤化工基地，开发煤炭伴生资源，发展煤炭服务产业。

从中央层面来看，需要重点制定以下政策。第一，制定资金支持的政策。如区分情况、有保有压，加大对技术装备水平高、抗风险能力强企业的信贷支持力度；加大就业专项资金的转移支出力度；探索设立煤炭资源型城市转产援助基金、煤炭开采区生态环境补偿专项资金；制定和完善国有煤炭企业资源开采权价款转增国家资本金政策；支持煤炭企业开展银行间债券市场融资。第二，制定降低成本的政策。如：适当下调煤炭增值税率，扩大进项税抵扣范围；推进煤炭产区与铁路部门建立协商定价机制，适当降低煤炭铁路运费和港口费用，推广煤炭集装箱运输，降低物流成本；加快建立煤矿落后产能退出机制和分离企业办社会职能，减轻企业负担。第三，制定协调矛盾的政策。如：设立煤炭销售最低保护价；鼓励大型电力企业与煤炭企业签订煤炭购销中长期协议；合理确定各地的产能限制指标，推进产能指标的市场化调剂；支持重点产区的外送电通道建设；降低煤炭出口关税、取消出口配额限制，鼓励煤炭出口，加大对低质煤炭进口的调控。

（作者系国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长）