位于湖南省最南端的宜章县，降雨年际变化大，河流易涨易落，历史上多次遭受洪灾、旱灾。宜章境内长乐水河上游的莽山水库，是解决宜章县南部地区洪涝灾害、干旱缺水唯一有效的工程措施，也是珠江流域湖南境内唯一的大型水库，从上世纪50年代开始规划建设。

因投资巨大、地方财力有限，莽山水库规划多年未动工。湖南省水利厅规计处负责人说，莽山水库可研阶段国家发改委批复的工程总投资为161370万元，而宜章县2014年全年一般公共预算总收入才170011万元。工程总投资相当于全县年财政收入，地方政府难以支撑。

如何解决宜章县遇到的这个难题？财政部部长楼继伟说，2011年以来，财政水利资金投入稳定增长机制逐步建立，财政水利资金年均增长19%。但相对于投资巨大的水利需求，仅靠财政资金显然不够。“水利建设具有很强的公益性，投资规模大、建设周期长、盈利能力弱，主要以政府投资为主，社会资本参与程度较低，不足水利总投资的20%。”水利部规划计划司常务副司长汪安南介绍。

在新的形势下，需要有针对性地解决社会资本“进不来”和“不愿进”的问题。“政府和社会资本合作模式有利于充分发挥市场机制作用，提升公共服务的供给质量和效率，实现公共利益最大化。”财政部财科所副所长白景明说。

今年3月，国家发展改革委、财政部和水利部联合出台《关于鼓励和引导社会资本参与重大水利工程建设运营的实施意见》，明确除法律、法规、规章特殊规定的情形外，重大水利工程建设运营一律向社会资本开放；建立健全政府和社会资本合作（PPP）机制，鼓励社会资本以特许经营、参股控股等多种形式参与重大水利工程建设运营。

随后，3部门选择黑龙江奋斗水库、安徽江巷水库、福建上白石水库、湖南莽山水库等12个项目作为国家层面联系的试点，启动第一批社会资本参与重大水利工程建设运营试点工作。

莽山水库正是乘这一东风，开启了实现老区人民梦想之路。经过公开招标程序，广东水电二局股份有限公司等组建的投标联合体被确定为社会资本方，并成立特许经营项目公司——莽山水库开发建设有限公司。宜章县政府与中标人签订《莽山水库特许经营权框架协议》，授予项目公司44年特许经营权。5月21日，莽山水库工程终于开工。

《莽山水库特许经营权框架协议》详细规定了双方权利义务，形成项目的激励约束机制。根据协议，社会资本方收回成本并获得一定利润，主要来自水库建成后的农业灌溉、城镇供水及发电等收益。莽山水库在达到设计水平年后，宜章县政府将按出库水价向项目公司支付农业灌溉用水水费，还将协助项目公司向自来水公司收取城镇生活供水水费，同时授予项目公司莽山水库库区旅游特许经营权等。

“社会资本具有逐利性和不稳定性等特点，可能产生与防洪安全、供水安全、粮食安全、生态安全等公益性目标的矛盾。”汪安南说，为规范社会资本投资主体行为，《关于鼓励和引导社会资本参与重大水利工程建设运营的实施意见》从完善法人治理结构和履行投资经营权利义务两个方面提出要求。

据介绍，针对莽山水库授予项目公司长达44年的特许经营权，为避免监管缺失，宜章县政府与项目公司约定，由政府委派工作人员出任项目公司的监事，负责对项目公司决策是否符合特许经营权协议和法律规定进行监督。同时，设立莽山水库运营协调委员会，对项目建设期国家资金的拨付和使用进行监督。

“水利工程建设运营周期很长，政府和社会资本双方忠实履约对推进PPP模式十分关键。”白景明强调，如果在合作期间需要根据实际情况就一些事项作出调整，双方应该进行平等协商。

目前，莽山水库工程正在顺利推进，从黄莽公路连接处至莽山水库对外交通公路已开工建设，导流洞开始施工。同时，全国范围内推动社会资本参与重大水利工程建设运营正大力展开。