日前，十二届全国人大常委会第十四次会议作出了《关于授权在部分地区开展人民陪审员制度改革试点工作的决定》。此前，中央全面深化改革领导小组第11次会议审议通过了《人民陪审员制度改革试点方案》。最高人民法院、司法部已于近日印发了该《方案》。

截至2014年年底，全国人民陪审员共约20.95万人，普通群众比例为70.2%。2014年人民陪审员参审案件219.6万件。然而，人民陪审员制度在实践中存在人民陪审员的广泛性和代表性不足，陪审案件范围不够明确，职权与职责不相匹配，退出和责任追究机制缺乏，履职保障机制不完善等问题。这些问题制约了人民陪审员制度功能的充分发挥，并由此产生了诸如“陪而不审、审而不议”的现象。

针对上述问题，新印发的《方案》提出一系列改革举措。

提高选任年龄降低学历

新印发的《方案》对人民陪审员选任条件的改革主要表现在“一升一降”。“一升”是指将原来担任人民陪审员的年龄从23周岁提高到28周岁，“一降”是指学历要求从大专以上降低到一般具有高中以上文化学历。

“这主要是考虑到人民陪审员参审案件应当具有一定的社会阅历和生活经验，能够广泛吸收和代表社情民意，提高年龄要求有利于更好地发挥陪审员熟悉社情民意和对生活经验事实判断的优势。”最高人民法院副院长李少平指出，降低学历要求则更加强调应突出陪审员道德品行和辨别是非的能力，让广大农村地区有更多的人有机会能担任人民陪审员。

同时《方案》还特别规定，农村地区和贫困偏远地区公道正派、德高望重的人不受学历要求限制，进一步扩大人民陪审员选任范围。

“在选任程序方面，《方案》将过去单位推荐和个人申请担任人民陪审员改革为基层和中级人民法院每五年从符合条件的当地选民名单中随机抽选当地法院法官员额数5倍以上的人员作为人民陪审员候选人，会同同级司法行政机关进行资格审查，征求候选人意见，从审核过的名单中随机抽选不低于当地法院法官员额数3-5倍的人员作为人民陪审员，提请同级人大常委会任命。”李少平认为，这体现了人民陪审员选任的广泛性、随机性和权威性，有利于提高选任工作透明度和公信度。

合理界定并适当扩大参审范围

“《方案》提出要合理界定并适当扩大人民陪审员参审范围，要让应当实行陪审制审理的案件尽可能陪审，保障更多人民群众有序参与司法，又要避免滥用陪审制度，浪费司法资源，增加司法成本。”李少平说。

其中，《方案》规定，涉及群体利益、社会公共利益的，人民群众广泛关注或者其他社会影响较大的第一审刑事、民事、行政案件，原则上实行陪审制审理。李少平指出，这类案件让人民陪审员参与进来，更有利于在裁判中尊重和听取民意，提高司法裁判的公信度。

清华大学法学院教授王亚新认为，在民事领域例如涉及环境污染和消费者权益保护的公益诉讼，就能够视为“涉及群体利益、社会公共利益的”案件，原则上应由人民陪审员参加审理。

值得关注的是，《方案》首次规定可能判处十年以上有期徒刑、无期徒刑的第一审刑事案件，原则上实行人民陪审制审理。

“世界上大多数国家和地区的陪审制（参审制）主要适用于刑事重罪案件，中国也可以探索在十年以上有期徒刑、无期徒刑案件中原则实行陪审制。”李少平指出，第一审刑事案件被告人、民事案件当事人、行政案件原告申请由人民陪审员参加合议庭审判的，可以实行人民陪审制审理。

只参与审理事实认定问题

“探索人民陪审员参审案件职权改革是本次方案的一大亮点举措。”李少平说，《方案》提出，探索人民陪审员只参与审理事实认定问题，不再对法律适用问题进行表决。

对此，中国政法大学教授施鹏鹏指出，确立职权配置主要基于两方面考虑：“一方面，人民陪审员并非法律专业人士，很难对法律适用问题作出评价，故仅由职业法官负责法律适用更为妥当；另一方面，人民陪审员与职业法官共同参与对案件事实的认定，并保持对职业法官的人数优势，这可以矫正职业法官因长期执业惯性所形成的偏颇和执拗。”

“区分事实认定和法律适用问题，让陪审员的作用集中于前者，有助于陪审制充分发挥其长处。相对于民事和行政案件而言，刑事案件属于一种比较容易把事实问题和法律问题区别开来的领域。”王亚新建议，可考虑先在刑事诉讼领域开展这项参审机制改革，以后再视具体情况决定是否将这项改革逐步扩大到行政和民事案件的审理中去。

同时，针对司法实践中一些人民陪审员“陪而不审、审而不议”的现象，《方案》就完善人民陪审员参审案件机制提出一系列改革举措。比如，合理确定每个人民陪审员每年参与审理案件的数量比例，要为每个人民陪审员每年参与审理案件设定上限，防止“专职陪审”“驻庭法官”现象。

“《方案》探索重大案件由3名以上人民陪审员参加合议庭机制，就是我们常说的‘大合议庭’，这样对案件事实问题的讨论会更加充分。”李少平指出，《方案》还要健全人民陪审员提前阅卷机制，人民法院应当在开庭前安排人民陪审员阅卷，为人民陪审员查阅案卷、参加审判活动提供便利。

在王亚新看来，有多名人民陪审员参加的合议庭对这类案件进行审理，能够在民意和司法的专业性质之间促进沟通，有助于提高审理的透明度和判决的公信力。

无正当理由拒绝陪审将受惩戒

“目前我国对人民陪审员履职保障作出了一些规定，包括经费、培训、管理、考核等方面内容，但有的落实不到位，有的还不够完善。”李少平强调，此次《方案》提出要坚持权利义务相统一原则，公民经选任为人民陪审员的，无正当理由不得拒绝履行陪审职责；建立对人民陪审员无正当理由拒绝履行陪审职责，有损害陪审公信或司法公正等行为的惩戒制度。

《方案》不仅明确了人民陪审员退出情形，完善人民陪审员退出机制，而且加强了对人民陪审员个人信息和人身安全的法律保护，对危害人民陪审员制度的行为建立相应的处罚规则,维护人民陪审制度权威性。

“人民法院及各相关单位应当为人民陪审员履职提供相应便利和保障，人民陪审员制度实施所需经费列入人民法院业务费预算。”李少平指出，人民陪审员所在单位不得因人民陪审员履行陪审职责而对其实施解雇以及减少工资或薪酬待遇等不利措施。

据了解，此次改革所涉及的许多举措，与现行人民法院组织法、三大诉讼法等法律存在冲突，并且许多涉及人民陪审员制度的重大制度创新，需要开展试点、逐步探索。“我们先行开展人民陪审员制度改革试点，为全面推开改革和推动法律修改打下基础。”李少平说。

施鹏鹏认为，人民陪审员制度的深化改革势必塑造全新的“审判秩序”，并对于整个司法改革均有极强的辐射效力。“如果说‘技术可以改变制度，制度可以改变观念’，那么人民陪审员制度改革便是撬动中国法治建设的杠杆。”