2015年1月19日，国务院发布了《关于规范国务院部门行政审批行为改进行政审批有关工作的通知》（以下简称“《通知》”），这是中央政府全面深化行政审批制度改革的又一重要部署，对中央政府部门规范行政审批行为提出了实实在在的要求，在当前经济社会发展及行政审批改革的新形势下具有特别重要意义。
从某种意义上讲，规范行政审批行为比取消和下放行政审批项目更为重要。首先，“规范”与“取消下放”都是深化行政审批改革的重要内容。党的十八届三中全会作出的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出，“进一步简政放权，深化行政审批制度改革，最大限度减少中央政府对微观事务的管理，市场机制能有效调节的经济活动，一律取消审批，对保留的行政审批事项要规范管理、提高效率”。近两年来，经过几轮集中清理，中央政府部门取消和下放了500多项行政审批事项，完成了阶段性目标任务。取消下放的工作还会继续推进，但行政审批制度改革的终极目标绝不是消灭所有的行政审批事项。首先，从政府管理的角度看，行政机关必须保留一部分行政审批事项。其次，从人民群众反映来看，解决审批难的问题，或者说对审批行为规范的诉求更为强烈。审批难主要体现在手续繁杂、耗时冗长、材料众多、效率低下、黑箱操作、自由裁量权过大等方面，群众和企业等对此敢怒而不敢言，社会舆论普遍关注。特别是直接或间接存在的“吃、拿、卡、要”现象不一而足，在很大程度上危害了政府在人民群众心目中的形象，损害了政府公信力，也不利于进一步激发市场和社会活力。
另外，即使在成熟市场经济国家，审批等事前监管行为也是必不可少的，当然其监管多表现为行业自律性监管和审批。在我国市场和社会主体能力很弱的情况下，合理审批等监管行为还不得不主要依靠政府这个“必要的恶”，我们需要做的是规范，是扬其善抑其“恶”。以职业资格认证为例，与英国和日本等成熟市场经济国家相比，我国资格认证存在的突出问题不是数量，而是审批者的“胡作为”和“不作为”。比如，英国的职业资格证书多达4000多种，而我国在取消下放之前的数量大约是1200来种。再比如，日本养老服务行业的职业资格证书有四五种，而我国现在还没有一种全国性的证书。当然，有人会说，英国、日本等国家的资格证书主要是由专业技术协会发放的，而我国是由政府发放的。我国的协会一般是“二政府”，其自身能力和所受监督比政府都要弱，因此，它们在相当长的时期还不能成为政府的替代者。我们需要积极创造条件，激发社会组织的活力，同时需要对政府行政审批进行规范，减少职业资格认证中的“乱象”。总之，我赞成规范重于取消下放的判断。实际上，对审批权力进行严格规范以后，再加上反腐败的震慑作用，行政审批在一些强势部门已经开始成为“烫手的山芋”。这一转变必将提高有关部门取消下放不合理行政审批事项的主动性。
迈出行政审批规范化第一步，将开启破冰之旅，旨在提高审批效率、推动行政审批在法治轨道上运行。《通知》主要由“规范行政审批行为”和“强化监督问责”两个部分组成，共提出了10条可操作性的措施。其中核心内容体现为5个方面：一是推行“一口受理”，即负有行政审批职能的政府部门全面实行“一个窗口”对外统一受理，受理工作量大的还要安排专门工作场所，对每一个审批事项都要编制服务指南，列明申请条件、基本流程和示范文本等，尽最大可能减少中间环节；二是实行“限时办结”，各部门要建立受理单制度和办理时限承诺制度，依法依规明确办结时限，防止审批事项久拖不决。对于多部门审批事项，要探索实行一个部门牵头、其他部门协同的“一条龙”审批或并联审批，让审批提速；三是严格“规范办理”，即各部门对承担的审批事项每项都制定工作细则，明确审查内容、要点和注意事项等，严禁擅自提高或降低审批门槛，防止随意裁量；四是坚持“透明办理”，即除涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私外，所有审批的受理、进程和结果等信息都要公开，各部门要履行对申请人的告知义务，并提供咨询服务；五是推进“网上办理”，即各部门要积极推行在网上集中预受理、预审查，加强国务院部门间及中央和地方间信息资源共享，用便捷、高效、透明的行政审批打造政府服务品牌。应当说，这些举措是各部门达成共识、经过努力可以实现的，也是全社会广为期待的。
好的开端是成功的一半。虽然《通知》提出的措施在规范化方面的要求还是初步的，但却迈出了关键性步伐。要保障这些改进举措落实到位，还需要有关部门主要负责同志按《通知》要求，把改进审批工作摆入重要议事日程，亲自负责、专题研究，建立相应工作机制。同时，我们必须看到，行政审批难沉疴已久，有社会文化、体制机制、法律制度不健全等多方面因素，解决这一问题不可能毕其功于一役，更多更高标准的规范化工作还在后头。比如，一些部门将有关行政审批事项变相委托社会中介组织代理，一些行政审批事项得以授权的法律法规依据需要清理。在全面推进依法治国战略下，这些问题的解决需要政府及相关部门积极配合全国人大等机构，同时发力、标本兼治。再比如，由于行之有效的本土化的行政审批标准化体系还在探索之中，《通知》并没有对组织重构、业务标准化和业务流程优化等提出统一要求，但要求各有关部门制定每项行政审批的基本流程，并主动公开审批事项有关信息和成效，接受社会监督。通过相关部门行政审批流程的比较，相对落后的部门在社会评议和质疑的压力之下，可能不得不进行流程再造。如此下去，各部门的行政审批将会逐步接近优化，届时再出台标准化管理的要求就是水到渠成了。
以上示下引领示范，将推动全国各地行政审批改革再上台阶。现在，全国很多地方都在探索行政审批制度改革，但进展很不平衡。一些地方特别是东部经济发达地区，根据本地实际在压缩审批工作时限、优化审批流程等方面都取得了一些成效，受到当地民众和企业及社会组织的积极评价。有的地方还把创新行政审批工作与其他改革探索相结合，比如，江苏昆山市将部分县级政府审批权限下放给试点乡镇并优化审批流程，在经济发达镇行政体制改革方面积累了有益经验；再比如，广东顺德区在大部门制改革中引入公众评价机制，评判行政审批服务，在转变政府职能精简机构上走出了一条特色之路；天津南开区早在10年前就曾探索试行“超时默许”的限时办结机制。但在另一些地方，由于思想不够解放、服务意识淡薄、经济基础有限等各种原因，行政审批还停留在传统样式上，民众和企业频频吐槽，审批难不时见诸媒体。
与中央部委的行政审批相比，地方行政审批行为直接面对广大人民群众、直接关系地方经济社会发展、直接影响党和政府的公信力。因此，后者的规范化意义更为重大、作用更为明显、改进要求也更为迫切。此次中央政府行政审批规范化工作部署虽然直接针对中央政府部门，但它体现了对地方在规范行政审批行为上积极探索创新的肯定，有的是直接吸收一些地方有益创新举措，例如“一口办理”，同时也将进一步推动各地在规范行政审批行为方面再上新台阶。对于在规范行政审批行为方面创新不够的地方，《通知》中提出的举措是一个很好的引导。这个指导性文件的出台，在全国范围内将有助于营造一个行政审批制度改革以上示下、上下结合互动、各地平衡协调发展的良好效应。只有先在中央部委全面推行，有关改革政策出得了中南海，才能在五湖四海落地。当前我国经济发展步入新常态，各个地方、各级政府都要进一步规范行政审批行为，通过公平高效的行政审批，为经济社会发展注入新活力和新动力。
（作者单位：国务院发展研究中心公共管理与人力资源研究所所长，研究员）
