水、电、油、气、交通、通信管线是城市正常运转的生命线。要进一步完善城市应急管理体系，落实好城市应急预案，优化应急管理体制、机制和法制，将城市地下管网安全隐患缩至最小

近日，国家安监总局对中国石油化工集团公司两条存在重大安全隐患的原油管道下达停止输油指令，并开出治理时间表：12月10日前完成管道的无害化处理等全部后续工作。此前，国务院已成立油气输送管道安全隐患整改工作领导小组，在全国范围内开展油气管道隐患治理攻坚战，决心用3年左右的时间完成全部隐患整治工作。在山东青岛市“11·22”中石化东黄输油管道泄露爆炸特别重大事故一周年之际，上述两条消息先后传出并非偶然，表明有关部门下决心解决石油管道问题、地下管网隐患的力度和魄力。

水、电、油、气、交通、通信管线是城市正常运转的生命线。由于其深埋地下，工程质量监测、安全隐患排查的难度要大于地面工程。因此，地下管网工程又被称为“良心工程”。但当前这一工程的安全遭受着两方面挑战：一方面，随着城市空间拓展和城建思路调整，越来越多的管线由地面转到地下，地下空间开发进入高峰期，但部分地下管线老化，进入问题多发期；另一方面，多个城市管线图纸信息严重滞后，即便是一些国际化大都市地下管线的脉络也是说不清、道不明，图纸信息多年未更新。

要守护好城市生命线，必须以青岛“11·22”中石化东黄输油管道泄露爆炸为戒，进一步完善城市应急管理体系，围绕应急管理“一案三制”这一内核，将城市地下管网安全隐患缩至最小，将可能发生的安全事故影响降至最低。

“一案”是指城市应急预案。自2006年《国家突发公共事件总体应急预案》出台以来，各层面出台的应急预案已达700多万个，基本上建立了纵向到底、横向到边的应急预案体系。但也应看到，各预案之间还存在不匹配、不协调的问题。最严峻的是，很多预案出台后就束之高阁，知晓度、普及度和参与度缺乏。在青岛“11·22”中石化东黄输油管道事故中，从泄漏发生到发生爆炸整整有7个小时。相关的预案却没有在第一时间启动，没有起到应有作用。

而“三制”中，第一制是应急管理体制。我国应急管理体制是统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主。该体制的优点在于，信息会在不同层面之间充分共享，责任也会在各个层级之间得到细化。但层级过多造成宏观的城市管理体制与微观的生产体制之间，形成了多个安全责任缝隙与应急响应盲区。如何健全体制，消除盲点，是当务之急。

第二制是应急管理机制。我国已初步形成突发事件应对过程制度化、程序化的方法与措施。这让有关方面在应对紧急情况时，能够心中有数、应对有度。但由于地下管网的复杂性和脆弱性，使生产事故、安全事故、生态事故和社会事件之间的转化更为发散也更为多线。这就要求赋予应急处理的现场责任人以更多当机立断和紧急应对的权力。广东省出台的《突发事件现场指挥官制度实施办法（试行）》，就是一次有益尝试。

第三制是应急管理法制。我国当前形成以《突发事件应对法》为核心，以相关单项法律法规为配套的法律体系。从内容上看，涵盖了“预防与应急准备、监测与预警、处置与救援、事后恢复重建”的全过程。但对于在应急处置过程中具体的行政责任和法律责任的区分，还没有更详细规范的法律条文，行政问责机制还没有纳入法制化的轨道。

（作者系国家行政学院中欧应急管理学院教授）