● 以“三权分置”作为基本遵循，以现有土地承包关系的长久不变和农民家庭土地承包权的稳定，应对土地经营权的流转和集中
● 我国的基本国情决定，在相当长时期内，土地是农民最基本的生活保障，经营权的流转是一个不平衡的、渐进的过程
● 随着我国工业化、城镇化快速发展，许多地方已经具备了发展土地适度规模经营的条件，必须因势利导
《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》日前公布。土地流转如何健康有序推进？农民的权益怎么保证？对此，近日《经济日报》记者采访了中央财经领导小组办公室副主任韩俊。
“三权分置”放活经营权
“一直以来，我们强调正确处理土地承包制的稳定和土地流转的关系。但有些人在认识上有误区：一讲稳定似乎就不允许经营权流动，而一讲流转和集中，似乎就是集体重新收回农民土地承包权。”韩俊说，在坚持农村土地集体所有的前提下，促使承包权和经营权分离，放活土地经营权，可以避免以上误区。“稳定”是稳定农户土地承包权，“流转”是放活土地经营权。
韩俊进一步解释说，家庭承包制下农户获得的土地权利，是由承包权和经营权组成的。只有作为集体组织成员的农民家庭才拥有土地承包权。而在土地流转过程中，土地承包权和经营权是可以分离的，流转的客体是土地经营权。这样，以“三权分置”作为基本遵循，以现有土地承包关系的长久不变和农民家庭土地承包权的稳定，来应对土地经营权的流转和集中，以不变应万变，有利于土地承包者和实际经营者都能建立起稳定的预期。
近年来，农村土地流转呈加快之势。截至今年6月底，全国家庭承包经营耕地流转面积3.8亿亩，占家庭承包耕地总面积的28.8%。韩俊认为，我国农户要与比自己规模大几十倍的发达国家农业经营主体竞争，消化生产成本不断上升带来的影响，必须积极稳妥地推进土地使用权的流转，扩大土地经营规模，提高农地资源的配置效率。
渐进推进经营权流转
对于我国这样一个人多地少的国家，在推进农业现代化过程中，不能脱离实际，片面追求超大规模经营。“我国的基本国情决定，在相当长的时期内，土地是农民最基本的生活保障，经营权的流转是一个不平衡的、渐进的长期过程。”韩俊认为，土地流转中保护农民权益，关键在于要客观地估计土地对农民的意义及农民对土地流转的基本态度。我国地区之间有很大的差别，有三种情况。
一是对于当今大多数农民来讲，土地仍然是安身立命之本，是生存和发展的基本依靠。采取“自家的承包地自家种”这种土地经营方式的普通农户仍占大多数。农户既不愿意转让经营权，更不愿意放弃承包权，是大多数农村的客观现实。在这种基本农情下，绝不能超越客观条件，违背农民的意愿，用行政手段强迫农民流转土地。
二是在经济发达地区和大城市郊区，已有一部分农户，尤其是那些已经在城镇生活多年、具有稳定的非农收入的农户，有转让土地经营权的愿望。对于相当一部分农民来说，土地的生存保障功能已淡化，但农民完全放弃承包土地还有种种顾忌。农户愿意转让经营权，但不愿放弃承包权。这时，要坚持依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地经营权。而承包权则仍应明确是农户的，不能强迫收回农民的承包地。
三是在农户彻底脱离农村、融入城市的情况下，部分农户不仅自愿流转经营权，也自愿放弃承包权。这种情况目前还较为少见。即使在这种情况下，也不能要求把放弃承包地作为农民进城落户的先决条件。在农民自愿的前提下，可以把承包地交还集体组织或经集体同意后转让给集体组织其他成员。集体也应给予合理的补偿。
因地制宜适度规模经营
“在扩大农业土地经营规模方面，国际上有成功的例子，也有不成功的例子。”韩俊说，我国目前从事粮食生产的劳动力在1.5亿人左右。据测算，全国粮食生产实现规模化经营，尚需转移1亿左右的农业剩余劳动力。当前，我国工业化、城镇化快速发展，许多地方已经具备了发展土地适度规模经营的条件，必须因势利导。
那么，到底多大的土地面积算适度规模经营？有的地区从保障务农与务工人员收入均衡的角度，确定适度规模经营的标准；有的地区则用机械作业的最佳规模来衡量这个度；有的以粮食产出的平均成本是下降还是上升来衡量是否“适度”。韩俊认为，这些思路都有一定道理。我国农村情况千差万别，确定适度规模的标准，应坚持从实际出发，分类指导，但一些基本的原则应遵守。要统筹考虑增产和增收的平衡、提高劳动生产率和土地生产率的平衡以及效率和公平的平衡，充分考虑自然经济条件、农村劳动力转移程度、农业机械化和社会化服务水平等因素。
近年来，工商企业租赁农村土地从事农业生产经营的现象越来越多。为了避免农村出现大资本排挤小农户，避免出现土地的大规模集中，必须对工商企业长时间、大面积租赁农户承包地采取慎重的态度。特别是要防止工商资本下乡租赁承包地后擅自改变土地的农业用途，破坏农业综合生产能力。要鼓励和支持工商企业发展适合企业化经营的现代种养业；鼓励和支持企业与农户、农民合作社建立紧密的利益联结机制，带动农民发展规模经营；探索建立土地流转风险保障金制度，主要用于补偿因租地企业违约或经营不善而受损失的农民。
