日前，立法法修正案草案提请十二届全国人大常委会第十次会议初次审议，引发社会关注。立法法在法律体系中起“支架”作用。14年前，立法法的颁布施行吻合了“推进型”法制建设路径，统一了中国立法的基本制度，逐步扭转了1979年后中国只追求数量的立法弊病，使之规范化、制度化，也为市场经济的快速发展提供了强有力的保障。

地方立法权“有限开闸”

设区的市或可制定地方性法规

修正案草案中赋予设区的市地方立法权一项，是本次修法的重点。据统计，目前，在全国282个设区的市中，享有地方性法规制定权的有49个，包括27个省会市、18个经国务院批准的较大的市和4个经济特区所在地的市。

修正案草案规定，除省会市、经济特区所在地的市一级国务院批准的较大市外，其他设区的市均享有较大的市地方立法权，可以就城市建设、市容卫生、环境保护等城市管理事项制定地方性法规。

这就意味着所有的设区城市将有可能在城市管理方面享有地方立法权。中国法学会立法学研究会会长张春生认为，出于既为发挥地方积极性、又适应不平衡法制环境的考虑，是我国逐渐放开地方立法权的原因。

“比如城管执法的问题，不同地方甚至同一地方不同人员，对城管执法的理解都是不一致的。”高明芹律师认为，如果赋予地方立法权后，在城市执法方面有具体可操作性的规范，对文明执法、依法执法有较大的帮助。

同时，修正案草案规定，由省、自治区的人大常委会根据所辖设区的市的人口数量、地域面积、经济社会发展情况等因素，确定本省区设区的市开始制定地方性法规的具体步骤和时间，并报全国人大常委会备案。

“现在有专家表示担心立法权会被滥用。在这个层面上，民主的范围和程序能不能保证？会不会成为长官意志的工具？能不能符合国家法制统一的要求？”信春鹰委员表达了自己对草案的不同看法。

“激活”立法监督

明确“两高”为司法解释主体

立法监督主要通过备案制度，备案就是备查。根据现行立法法的规定，国务院行政法规、地方性法规都要报全国人大常委会备案。在备案期间，全国人大常委会、国务院对下级一旦发现有越权和违法的现象，都可以责令改正或者撤销。

此次提交审议的立法法修正案草案就完善审查处理程序和建议意见反馈机制、对常务委员会工作机构在备案审查中的职责作出明确规定。例如，修正案草案增加规定，“全国人民代表大会法律委员会、有关的专门委员会、常务委员会工作机构根据前款规定，向制定机关提出审查意见、研究意见，制定机关按照所提意见对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例进行修改或者废止的，审查终止。”

根据1981年全国人大常委会关于加强法律解释工作的决议，有权制定司法解释的主体仅为最高人民法院和最高人民检察院。可在许多事实上属于司法解释的规范性文件中，其制作主体不仅有“两高”，而且还有大量的行政机关。比如，今年4月24日，“两高”联合公安部、司法部、国家卫生计生委公布《关于依法惩处涉医违法犯罪维护正常医疗秩序的意见》。

对于司法解释和部委联合发出的规范性文件，现实中往往有人将二者混为一谈。针对此类突出问题，修正案草案规定，“两高”作出的属于审判、检察工作中具体应用法律的解释，应当主要针对具体的法律条文，并符合立法的目的、原则和原意；同时明确，“两高”以外的审判机关和检察机关，不得作出具体应用法律的解释。

同时，司法解释要报全国人大常委会备案。丛斌委员建议在“备案”前面加上“审查”两个字。“作出的司法解释不是备案就可以了，还要加上审查。司法解释如果违反法律的规定也不行。”

给授权立法“划红线”

授权期限不得超过5年

张春生介绍，我国立法体制规定了全国人大及其常委会有国家主权的事项，国家机构的产生、组织和职权，限制人身自由的强制措施和处罚等10项专属立法权。“这10项权利只能通过全国人大及其常委会立法来规范，国务院和地方立法都不能涉及。”

从实际情况看，当有些重要的法律在全国人大立法条件不成熟时，就需要通过授权来解决。据统计，改革开放以来，全国人大及其常委会通过了14个授权决定、决议。

近年来，由于我国授权立法制度比较原则，尤其是有些授权范围过于笼统、缺乏时限。社会各界要求对授权立法制度作进一步完善的呼声不断。

此次修正案草案规定，授权决定应明确授权的目的、事项、范围、期限、被授权机关实施授权决定的方式和应当遵循的原则等，同时规定，授权期限不得超过5年。

从历史上看，改革开放之初，全国人大有2个授权立法，授权国务院在实施国营企业利改税和改革工商税制方面制定法规。现行税收法律有18个税种，其中全国人大立法的只有3个，另外15个税种的依据是国务院的条例甚至是暂行条例。“这个法律通过之后，原来的授权处于什么地位？15个税种怎么办？这些都需要研究。”尹中卿委员进一步强调，不仅税收法定，收费也应该法定。

值得注意的是，修正案草案还新增规定，全国人大及其常委会可以根据改革发展需要作出决定，就特定事项在部分地方暂停适用法律的部分规定。

迈向精细化立法

健全立法环节质量把关

立法质量直接关系到法律的实施效果，是加强和改进立法工作的重中之重。“草案增加了论证会、听证会、社会征求意见和组织评估等措施，这些措施对提高立法质量会发挥重大的作用。”陈蔚文委员说。

例如，修正案草案规定，法律案有关问题具有较强的专业性或者需要进行可行性评价的，应当召开论证会，听取专家、有关部门等方面的意见；法律案有关问题存在重大意见分歧或者涉及利益关系重大调整的，应当召开听证会，听取利害关系人、有关部门、专家等方面的意见；编制立法规划和年度立法计划，应当科学论证评估。

现行立法法偏重于立法权限、立法程序、立法监督方面的制度规制，而忽略对立法主体、立法则素质的制度规制。在法律修改的审议过程中，有些报送的法律草案文本读起来像是行政部门的语气，不像是法律语气。

“这反映了我们立法工作机构的专业知识水平，包括工作人员的知识水平也有待提高。”陈蔚文认为，立法质量的提高，除了与程序相关，还与参与立法者的知识结构和水平有密切相关。

此外，草案还规定了法律出台前的评估，即拟提请常委会会议审议通过的法律案，在法律委员会提出审议结果报告前，常委会工作机构可以对法律草案中主要制度规范的可行性、法律出台时机、法律实施的社会效果和可能出现的问题等，进一步听取意见，组织开展评估工作等。