城市群的形成是有条件的，并且是一个从低级到高级不断演化的过程，并非所有的城市或地区都能发展成为城市群

城市群是以一个或几个特大大城市为中心，依托良好的自然环境和发达的交通通信网络，由若干规模、功能不同的城镇共同组成，城市之间具有紧密的经济社会联系，对外具有高度的开放性，是城镇化进程中形成的一种地域空间组织的高级形态。它具有高密度性、网络性、枢纽性和共生性。城市群的形成是有条件的，并从低级到高级不断演化的过程，并非所有的城市或地区都能发展成为城市群。如果盲目推进城市群建设，只会适得其反，造成战略导向上的失误和不必要的资源浪费。以一定标准划定的城市群，只能说明这些区域具有成为城市群的基本条件，但每个城市群的成熟程度不同。随着城镇化进程的推进，可能会有一些区域也进入到具有城市群特征的系列中，但有些区域始终不会成为城市群，因为它们不具备城市群形成的基本条件。

城市群是我国未来承载城镇人口的主要区域。城市群作为城镇化过程中的一种高级形态，对我国的地域空间格局塑造产生了重大影响。目前，我国城市群以大约全国13%的土地，集中约45%的人口和69%的经济总量，其中京津冀、长江三角洲、珠江三角洲这3大城市群，以2.8%的国土面积集聚了18%的人口，创造了36%的国内生产总值。从未来趋势看，随着我国城镇化水平的提高，城市群的主导作用会更加明显，以大城市为核心的城市群仍将是我国承载城镇人口的主要区域，在沿海城市群城镇人口不断集聚的过程中，中西部城市群的人口承载能力也将得到提高。同时，城市群人口集中的程度应快于经济集中的程度，即人口与经济的匹配程度有所提高。

加快改革是促进城市群健康发展的根本保障。城市群是城镇化发展到高级阶段的产物，是市场机制作用下各类市场主体相互作用形成的一种空间形态，理论上讲，城市群具有巨大的综合效益，但我国城市群的发展总体上表现为地理空间上的集聚特征突出，而城市间合理的功能关系并没有形成，空间开发利用粗放、区域资源环境等问题也愈发严重。未来城市群发展的质量如何，关键取决于制约我国城镇化健康发展的一系列体制机制难题能否破解，包括促进城市间有序竞争的财税体制能否健全、以GDP为核心的政绩考核机制和干部任用制能否有效改进、政府能否转变为真正为居民服务的服务型政府、制约各种生产要素在城市间自由流动的障碍能否有效破除、城市间不公平竞争的等级关系能否改善，等等。

我们要积极应对城市群发展带来的挑战。伴随人口和经济活动向城市群进一步集聚，必将带来对国土空间利用结构的相应变化，为满足人口经济活动集中所必需的生产生活空间将进一步扩大，这必然对生态空间、农业空间保护带来挑战。同时，巨大的人口和经济活动，对城市群基础设施需求、公共产品供给、生态环境保护、资源供给、要素流动的安全性和稳定性都提出了更高的要求，城市间跨界冲突矛盾增多，大城市病、城际发展不平衡等问题也将显现。而这些问题靠单一城市地方政府难以有效解决，必须通过健全城市群治理机制，发挥中央、地方、社会组织、企业等多元主体的作用，创新多种治理手段，完善相关法律法规，积极有效合作应对。

因此，需要引导城市群差异化发展。我国区域发展差异巨大，受区位、自然条件、发展历史等诸多因素影响，城市群形成发育的状况不同，应根据每个城市群发展的阶段，实施差异化的战略和措施。总体上讲，沿海3大城市群，还包括山东半岛和辽中南城市群，将是我国未来参与国际竞争的主导力量，是我国跻身世界经济强国的重要支撑，这些城市群要更加注重如何提升区域的整体竞争力，通过整合区域资源，提升发展质量和水平，辐射带动全国其他区域发展。而长江中游等其他城市群大部分仍处于成长发育阶段，要更多地关注城市群中的每个城市能否按照健康的城镇化道路发展，并引导不同规模的城市以区域视野发现和强化自身在城市群中具备核心竞争优势的功能。

其中，尤其需要不断健全城市间合作治理机制。在城市群范围内，行政区与经济区的矛盾始终存在，随着城市间经济联系的不断加强，要通过建立完善城际合作治理机制，解决日益凸显的大量区域性公共问题越来越重要。构建新型的区域治理机制，可考虑改变传统的自上而下的治理模式，向自下而上与自上而下相结合转变，建立起由各级政府、企业和社会组织等共同构成的治理网络。要加快推进全国或区域统一大市场建设，消除制约社会组织参与城市群治理的障碍。要积极推进横向合作，建立起组织保障、规划衔接、利益协调、信息共享、政策协调和争议解决等机制。

（作者单位：国家发改委国土开发与地区经济研究所）